李 丽，陈坤贤，陈培鸿，李嘉欣，汤昱鑫
（嘉应学院 体育学院，广东 梅州 514015）
2020 年10 月，中共中央办公厅、国务院《关于全面加强和改进新时代学校体育工作的意见》和《关于全面加强和改进新时代学校美育工作的意见》中指出，把体育工作及其效果作为高校办学评价的重要指标，纳入高校本科教学工作评估指标体系和“双一流”建设成效评价.对政策落实不到位、学生体质健康达标率和素质测评合格率持续下降的地方政府、教育行政部门和学校负责人，依规依法予以问责.2021年7 月1 日，在庆祝中国共产党成立100 周年大会上，习近平总书记指出：青年是整个社会力量中最积极、最有生气的力量，国家的希望在青年，民族的未来在青年.高校大学生是青年群体中的中坚力量，肩负着实现国家富强、民族复兴、人民幸福的时代重任，其健康水平受到家庭、学校、社会等多方重视.然而，近年来大学生体质健康仍然存在诸多问题尚未解决.研究从政策执行的四个维度来分析大学生体质健康下滑“症结”，并探究相应的提升路径.
2014 年国民体质监测公报结果显示：中小学生身体素质向好，但大学生身体素质继续呈现下降趋势[1]；
2017 年《中国学生体质监测发展历程》显示：我国大学生体质依然呈下降趋势，肥胖率持续上升，每 5年上升（2～3）%.2019 年第八次全国学生体质与健康调研显示：我国学生体质与健康状况总体改善，初中生最明显.但存在学生视力不良和近视率偏高、学生超重肥胖率上升、学生握力水平有所下降、大学生身体素质下滑等问题.[2]2020 年，教育部对115 余万在校学生体质健康的抽测复核数据显示：全国不及格率为12.0%，略好于2019 年的12.9%，与2016 年的12.0%持平；
优良率为33%，高于2016 年的26.5 %.并且体质健康不达标率随着年级的提高，总体呈现升高趋势，至大学达到最高（约30%）（见表1）.不难看出，经过多年的努力（排除新冠疫情影响），中小学生体质健康水平有所改善，而大学生体质健康水平依然不容乐观.
表1 全国学生体质健康达标率的动态变化表
2.1 政策执行主体“失位”
2.1.1 相关政策的执行缺乏“精准性”
为建立健全国家学生体质健康监测评价机制，激励学生积极参加身体锻炼，教育部印发《国家学生体质健康标准（2014 年修订）》（以下简称《标准》），要求“只有达到良好及以上的学生，方可参加评优与评奖”，“测试成绩达不到50 分者按结业或肄业处理”.但是，大部分高校并没有完全依此标准实施评优、评奖，亦没有真正将体测成绩与毕业证挂钩[3].甚至有些学校为了使学生能够评优、毕业而降低要求，这显然是学校所做的一种缓冲式、暂时性措施，这在一定程度上反映出大学生体质提升的难度与高校管理的无奈.2012 年《关于进一步加强学校体育工作的若干意见》中提出：对学生体质健康水平三年持续下降的地区及学校，在教育工作评估与评优评先中实行一票否决.然而，在实际执行过程中为了规避“一票否决”，有关部门不过是在“持续”二字上做文章.由此可见，指导性意见虽已下发，但高校相关政策的执行缺乏“精准性”，频现“折扣”或“踩空”现象.相关政策的出台是为了激励学生积极参与体育锻炼、提高学校对大学生体质健康的重视，如果政策执行主体对政策执行“不精准”或“不到位”，其激励与督促作用将大打折扣.
2.1.2 对大学生身体素质情况重视度不够
高校作为《标准》的执行主体，对政策的实施、组织、规划调整等均应进行动态管理.自2000 年以来，我国高等教育快速发展，高校管理任务越来越繁重，压力越来越大.如今又增加“疫情防控”等工作，势必造成高校投入到大学体育工作上的时间、精力等受到限制.领导对《标准》关注度不够，将导致《标准》的激励作用不断弱化、大学生体育锻炼意识淡薄[4].此外，高校对大学生体质健康测试重视程度不同，大学生体测成绩和水平亦不同.对比发现，高校对大学生身体素质越不重视，相关的政策出台越晚，体质健康测试成绩越不理想（见表2）.
表2 2020 年广东省体质健康标准抽测部分数据
表2 显示：广东财经大学2015 年提出“以体测为契机，让运动成为一种习惯”的口号，2020 年开始体质测试挑战赛，省抽优良率9.38%.广东外语外贸大学2015 年实施“课内外一体化”改革，并开发了课外锻炼管理系统小程序，省抽优良率5.62%.嘉应学院在2020 年省抽结果反馈之后，2021 年开始举办体质测试相关竞赛，学生体测成绩开始“回升”.
2.2 政策执行资源“缺乏”
政策执行资源是指政策执行主体在执行政策过程中所需要的各种资源，包括经费、物资、信息、人力和权威等资源.[5]而体育场馆、师资、资金等是影响《标准》执行的主要因素.
2.2.1 场地设施相对匮乏
学校内的体育场馆是大学生进行日常体育锻炼的主要场所，高校体育场馆的多少、维护情况、开放程度、场馆使用费用、场地的管理等均会影响大学生体育锻炼的积极性.部分高校由于运动场地缺乏，安排多个班级在仅有的几块场地上同时上课，以完成大学体育课的教学任务 .如：广东省某省属本科高校2019～2020 学年、2020～2021 学年连续出现两个毽球选项班，近 100 人同时在3 块毽球场上课的情况.学生场上的练习机会很少，绝大部分的学生只能在附近的马路上进行练习.亦有4 个篮球班，200 余人在四块篮球场同时上课的情景.因场地有限，部分学生或站在树荫下、或坐在长凳上看手机、聊天等.此种场地设施条件下，大学体育课的教学效果不得而知.
2.2.2 学校师资存在缺口
高校公共体育课一般由公共体育部（教研室）、体育学院等部门承担.教育部规定公共体育教学生师比40:1.部分高校由于师资缺乏，无法按照此比例排课，只能通过扩大班容量、限制选修人数来完成大学体育课的教学任务.调查显示：广东省某省属本科高校2019 级和2018 级的2 995 名被调查学生中有612 人（20.4%）由于“抢”不到自己喜欢的体育课，而被迫进行第二轮抢选.有些运动项目深受大学生的喜爱，但任课教师数量有限，造成选修的学生人数受限.此外，有些高校并没有安排专门负责大学生体质健康测试工作的教师，而是由普通教师兼职负责，其投入在体质测试工作上的精力受限.并且，高校教师为了评职称专心搞科研，无心教学或应付教学的教师亦不在少数.这些不仅影响了教学效果，也不利于大学生体质健康水平的提升.
2.2.3 专项资金配比不足
对于在校学生人数一两万以上的高校来说，进行全校性的大学生体质健康标准测试，需要在测试工作人员的劳务补助、购置测试仪器上予以充足的配套资金支持和保障.虽然，相关部门出台的政策中有提及适当给予体测工作劳务补助，但没有设置具体的补助标准，进而造成各高校专项资金的划拨差异.并且，一套完整的、智能化的体试设备，因其组件是否为进口、是否可室内外移动、是否可一主机配多外设等差异，报价约在60～100 万左右.基于此，以在校生人数2 万左右的学校为例，要保证在每年9～12 月份完成测试，至少需要2 套设备.调研发现，广东省划拨补助最少的某高校是按照测试年度12 月份大一、大二的年级人数，每人约6 元的补助标准划拨，相当于四个年级人均3 元的测试补助；
而测试项目男女生各8 项，则每项划拨补助不足0.5 元.由于该校体测资金支持和测试仪器不足，造成测试时间长达 4 个月（9～12 月），严重影响了体测工作的顺利完成和大学生体质测试成绩.
2.3 政策执行策略“无力”
2.3.1 公共体育课程设置“受限”
根据《全国普通高等学校体育课程教学指导纲要》，高校一、二年级开设体育必修课.大学生选修的项目主要是球类、瑜伽、健美操、定向越野等，教师在教授过程中更重视的是专项技能的教学，针对《标准》的专门性练习较少.另外，大三、大四年级学生没有体育必修课，而《标准》对其成绩的要求反而提高了（如：男子1 000 m 及格标准，大一、大二：4’32""，大三、大四：4’30""）.在调查的某高校2 995名学生中，仅有363 人（12.12%）认为“有体育课还能强迫我进行体育锻炼，没有体育课我就懒得活动了”.可见，如果大三、大四阶段没有体育必修课约束，而学生又缺乏自主锻炼意识，大学生身体素质的下降在所难免.
2.3.2 课外体育活动开展“受困”
在校大学生通过每周两节（约90 min）的体育课，远不能达到提高身体素质的目标.因此，无论从掌握运动技术、技能的角度，还是从提高大学生体质健康水平的角度出发，课外体育活动都是大学体育课程必不可少的重要补充.高校课外体育活动的组织者主要有体育部或体育院（系）、体育社团或协会、团委、学生会等部门.组织的活动与比赛项目包括：田径运动会、宿舍体育文化节、趣味运动会以及篮球、乒乓球、长跑等常见单项运动比赛等.与这些开展广泛、形式多样的课外体育活动相比，高校近几年才开始尝试组织的“大学生体质健康测试”竞赛，其普及度、组织频率等还相差甚远.
2.4 政策目标群体“无为”
2.4.1 自主锻炼意识弱
大学生普遍对自身体质健康关注度低，体育健康意识薄弱.“健康自我评价”是构成大学生锻炼坚持行为模型的五大因素之一[6]，但是大部分学生认为自己身体没问题，不需要进行体育锻炼或缺乏动力，坚持锻炼困难.对2 995 名学生平均一周规律性锻炼情况调查显示：3 次及以上/周，945 人（31.55%）；
1～2次/周，731 人(24.41%)；
偶尔会有锻炼，但不规律，922 人（30.78%）；
几乎不会锻炼，397 人（13.26%）.可见，大三、大四阶段能坚持每周进行3 次及以上自主性、有规律体育锻炼的大学生人数不足三成.特别是大四（医学院到大五）年级，学校会统一安排实习工作，这进一步挤压了学生体育锻炼的时间，学生身体素质下降更加明显.
2.4.2 时间管理能力差
时间管理是指通过事先规划和运用一定的技巧、方法与工具实现对时间的灵活以及有效运用，从而实现个人或组织的既定目标的过程.大学生已进入到了专业技能学习时期，其在专业课的学习上投入的时间和精力较多.与有着升学压力的初中和高中相比，大学生空余时间或碎片化时间较多，只不过大学生没有把这部分时间灵活而有效的运用起来.有调查显示：大学生缺乏自我时间的长期规划，手机刷屏、电影追剧、电子游戏、电子购物等成为大学生闲暇时间的主要活动方式；
大学生对身体健康的时间投入逐渐减少，忽视了体育锻炼对身体健康和长期发展的良性作用.如何促使大学生合理分配自己的时间，在有限的时间里做更多有意义的事情俨然已成为当今热点话题之一.
3.1 实施政策执行主体问责
政策执行是把政策所规定的内容转变为现实，从而实现既定政策目标的过程.因此，完善政策执行的监督、对政策执行主体进行问责机制，才能使政策执行收到最大成效[7].首先，坚持执行者和监督者分离原则，确立监督机构，赋予与其职责相一致的权力，确保其实施监督的独立性与权威性.监督机构督促高校严格执行《标准》，并加强对高校体质测试过程的常态化监督，对《标准》执行中出现的偏差给予及时纠正和督导.其次，加大对高校负责人的问责力度.由谁问责——可以是监督机构，也可以是省教育厅，甚至教育部.向谁问责——对校长、教务处处长、体育教师给予逐级问责.怎么问责——对于“有过”、“无为”要予以不同程度的问责；
对成绩较差的学校进行约谈、“点名批评”；
对整改无力，连续三年体测抽测成绩排名在后20%的学校以及学校测试仪器数量和质量、测试场地条件不足以保障该校体质测试任务的，对校领导实施行政处罚、校绩效扣发等.只有建立起健全的监督与问责机制，校领导牵头，多部门协作，整体推进，才能使《标准》的执行收到成效.
3.2 整合场地设施，师资增量提质，拓展资金来源
（1）整合场地设施.首先，整合和共享高校周边中小学和社会场馆资源.时间上：中小学体育场馆安排在周末和晚上；
社会体育场馆安排在周一至周五白天.方式上：采用学校统一付费，师生“一卡通”刷卡进入[8].交通上：学校统一安排班车接送，确保师生安全.其次，拓展校内资源空间，引进平台管理.空间上：开发利用空中、地下空间，如上海市向明中学的地下篮球馆、泉州职业技术大学的空中游泳池等，在场馆新建或改造上实现场地设施立体化.使用上：引进管理平台，实现“一键预约”等功能.如深圳福田区体育场馆预约平台自2021 年8 月7 日使用至2022 年1 月20 日，共有69 所学校的232 片场地向公众开放，总开放时长超过27 万小时，超过15 万人受益.
（2）师资增量提质.虽然当前受编制制约高校师资引进以博士为主，但是师资增量提质应允许多种师资聘用模式并存[9].例如，反聘教师：通过聘请退休体育教师、体育教练员参与学校体育课教学，提升体育师资水平.临聘教师：招聘优秀的术科硕士研究生（确保工资待遇，但不占编制），为体育师资注入青春活力.兼职教师：通过网上招聘某项运动的优秀教师参与学校体育教学，实现体育资源共享.此外，注重加强体育教师职后培训，提升教师体育专项技能、教学能力及提升学生运动素质的能力.
（3）拓展资金来源.一方面，高校自查并根据实际进行资金规划.测试条件较差的高校，可逐年增加测试场地、器材、工作人员补助等“体测基础资金”投入；
测试条件较好的高校，应保持或阶段式提升“体测基础资金”投入，并逐渐增加《标准》相关项目的竞赛活动组织与奖励、体质测试毕业成绩突出的学生及二级单位等“体测提升资金”的投入.另一方面，高校通过吸纳政府资金、企事业赞助等形式拓展体测资金来源.如北京市政府投资近亿元将北京市八中仅有的200 m 小运动场改造成地下两层、地上一层的综合立体式体育馆[10]；
2022 年1 月，广东省教育厅发布“关于征集2022 年广东省学生体育赛事赞助合作单位的公告”，旨在引导社会力量参与和支持学校体育发展，实现学生体育赛事和企业双促双赢[11].
3.3 全面深化学校体育改革，实施信息化管理干预
为促进学生德智体美劳全面发展，提升大学生身体素质，各级各类学校在实践中不断深化体教融合，推动“教会、勤练、常赛”的学校体育育人改革.首先，针对公共体育选修课进行调整，解决“教会”问题.建议将大一第一学期或一学年体育课统一设置为体能课，课程内容主要针对《标准》中的耐力、速度、柔韧、下肢力量等内容进行“精准教学”，教会学生“如何去练”.其次，为全面贯彻落实中共中央、国务院《关于加强和改进新形势下高校思想政治工作的意见的“三全育人”要求，借助大数据平台打破大学体育公共课只安排大一、大二的课程设置束缚，在大三、大四（医学院等还有大五）阶段利用大数据对学生进行运动干预，对各年级学生日常体育锻炼进行监控，实现“全过程育人”，解决“勤练”问题.实施建议：耐力素质练习是必选的基本干预项；
力量、柔韧等其他素质练习是可任选的灵活干预项.再次，开展体质测试相关竞赛，建立体测竞赛奖励机制，解决“常赛”问题.例如，浙江财经大学于2021 年4 月举行学生体质健康达标运动会：设置50 m、立定跳远、坐位体前屈、一分钟仰卧起坐/引体向上、1 000 m/800 m等项目；
南开大学自2017 年开始向通过毕业学年度体质测试的学生颁发“体质健康证书”，对于体测成绩良好及以上学生授予“南开大学体魄强健毕业生”荣誉称号.
3.4 全面推进体育思政建设，培养学生体育健康意识
首先，建立并拓展体育思政资源，利用案例潜移默化的影响学生的“运动理念”.例如，南京审计大学将体育思政元素按照领袖讲话、名人名言、微视频、短故事、政策法规、体育游戏、体育名人现身说法等方式分类；
依据体育项群特征，以爱国篇、拼搏篇、公正篇、协作篇、挫折篇及诚信篇为主题，建设体育课程思政案例库[12].其次，提高教师的思政能力，在教学与生活中不断深化学生体育健康意识.体育教师、班主任在增强学生体质上实现协同育人.例如，体育教师结合时代发展，制定创新的学习主题，激发学生体育学习兴趣，培养大学生体育锻炼意识；
班主任通过开展主题班会、统一晨练、班内竞赛等形式，使学生沉浸运动乐趣.再次，加强高校校园体育文化建设.例如，在饭堂进行多媒体视频播放、在运动场四周设置宣传栏、利用微信公众号定期推送健身常识等，使学生能够在“常到之处”看到力量、耐力、柔韧等不同身体素质以及篮球、健美操等不同运动项目的锻炼方法.最后，通过开设选修课、增设宣传栏等形式提高大学生日常时间管理的意识，强化大学生闲暇时间管理能力，使大学生能够自主有效利用空闲时间参与体育锻炼.如上海某大学开设的《大学生时间管理》课程，通过课程学习及时间管理指导与行为设计，大学生在时间管理的时间价值感、时间监控观、时间效能感三个分量表上均有显著提升[13].
高校体育教育的根本目标是培养学生体育运动意识和习惯，掌握正确的运动方法和技能，毕业生在走向各自的工作岗位后仍然能自觉地坚持体育运动，不断增强或维持其良好的体质、促进其健康发展[14].中共中央、国务院《“健康中国2030”规划纲要》中指出，健康是促进人的全面发展的必然要求，是经济社会发展的基础条件.并设定了到2030 年实现“国家学生体质健康标准达标优秀率25%以上”的具体目标.“健康中国”宏伟目标和高校体育教育目标的实现需要多部门相互协同、精准把脉、科学处方，方能全面促进学生身体素质提升，进而为实现“健康中国”、“体育强国”的战略目标作出体育学科的应有贡献.
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