金燕 赵頔 毕崇武
关键词：健康信息；
治理框架；
全周期；
多元主体；
协同
DOI：10.3969/j.issn.1008 -0821.2023.07.012
[中圖分类号]G203 [文献标识码]A [文章编号]1008-0821（2023）07-0122-11
2016年10月，中共中央、国务院印发的《“健康中国2030”规划纲要》（以下简称“纲要”），是我国首次在国家层面提出的健康领域中长期战略规划，标志着“坚持以人民群众为中心，全方位、全周期保障人民健康”的宏伟蓝图由此展开。“健康”作为一个不可回避的社会议题，自古以来就是民众最关心的话题之一，在不同时代背景下，其追寻路径、面临困境、治理方式都呈现出差异化的情境特征。随着现代信息技术的飞速发展，当前以便捷性、交互性、复杂性等为特征的网络健康行为逐渐成为常态，依托互联网展开的健康医疗形式也日益多样化。在这个过程中，健康信息的类型、形式、数量日益丰富，围绕健康主题，也产生了很多衍生健康数据，给健康信息治理提出了巨大的挑战。本文所指的健康信息治理，特指为了在宏观上增进和维护人民群众健康、中观上推动与完善健康信息化发展、微观上促进和提升健康信息利用而开展的，包括健康信息质量提升、健康信息共享利用、健康信息资源配置、健康人才培养、健康素养提升等在内的一系列工作。
自《纲要》公布以来，我国围绕“关于加强健康信息体系建设”出台了《关于促进和规范健康医疗大数据应用发展的指导意见》《关于促进“互联网+医疗健康”发展的意见》等一系列相关政策文本，为健康信息治理的有序推进构建了宏观的概念框架。但目前，各省市和地方的健康信息治理实践因过多依赖顶层战略部署而缺少具体行动范式，加之健康信息的专业性、复杂性，健康数据的归属、隐私等法律问题，以及在现实中包括医疗机构在内的各部门、各机构出于利益、法律等方面的考虑而导致的健康信息标准不统一、健康信息难以共享等问题，使得健康信息治理实践面临众多困境，治理效果尚未达到预期。具体表现在如下方面：①治理主体方面。健康信息资源分布广泛，既存在于医疗机构之中，也存在于各类网络健康平台与社交媒体中，这就导致其所隶属的管理部门多样，仅依靠单一主体的治理效果不甚理想；
②治理方式方面。健康信息存在形式多样，既包括传统纸质载体形式，也包括大量依托于网络载体存在的在线健康信息，健康信息治理既面临健康信息质量的提升，也面临健康信息资源的配置、共享等复杂问题，仅依靠单一学科、单一方法的治理手段难以满足当前复杂的治理需求；
③治理流程方面。健康信息在生命周期的各个阶段都面临着质量风险，其生产、传播、利用每一阶段的参与者不仅有健康领域的专业人员，也有普通公众，参与者的参与动机、健康素养差异很大，致使错误、虚假、冗余的健康信息极易被生产并广泛传播与利用。当前仅关注某一环节进行重点治理的工作方式，无法实现对健康信息全面、有效的治理。要实现治理效益最大化、推动《纲要》战略稳步前进，需要从整体上扩大社会参与面、提升健康信息治理系统化与结构性、增强治理行为的科学性。
鉴于此，本文构建全周期视角下的健康信息多元主体协同治理框架（Governance Based on Multiple Synergies-Healthcare Information in a Full-Cycle Per-spective，GMSF），并结合多案例实践分析，以“政策一框架一案例”三维映射的形式探究该治理框架应用于政府健康信息治理的可行性。
1健康信息治理研究现状
国家卫健委在2022年6月10日的新闻发布会上表示，我国居民健康素养水平在10年间已由8.8%提高至25.4%，提前完成《纲要》行动2022年的阶段性目标。同时，在新兴信息技术的加持下，以“民生”为核心的医疗信息化正加速推进，建设数据赋能的健康信息治理体系将是未来的主要发展方向。健康信息是指以任何形式或媒介记录的，由组织或个人创建或传播的，与个人或群体的过去，现在及未来身心健康或护理有关的信息。目前针对健康信息治理的研究，重点围绕“谁来干、怎么干、干什么”等问题，从治理主体、治理方式、治理环节3个方面展开。
1）治理主体方面，单一视角下，以政府、组织（机构）、用户为治理主体的研究已较为成熟，主要围绕不同主体在健康信息治理中的行为、权利、义务等进行研究。立足政府视角，姜雯比较了中国、美国、加拿大健康信息保护与共享的法律建设现状，从法律角度明确了政府在健康信息治理中的定位与责任；
粟丹认为，应针对健康信息治理领域存在法律空白、平台管理乏力的现状，重点强化政府的监管职责。立足组织（机构）视角，有研究者认为，应当充分发挥图书馆、医疗组织等健康信息服务机构的职能优势，在健康信息资源组织、健康信息素养教育、增强社会关注方面发挥作用。立足用户视角，张坤通过分析用户健康信息行为形成机理，明确了用户作为内容生产者应履行的责任与义务；
周毅认为，用户作为信息内容治理的直接使用者，应不断强化责任意识，明确履行义务。近年来，虽也有学者如周晓英提出健康信息综合治理的建议，但多主体协同治理研究仍有所缺失。
2）治理方式方面，宏观的研究变化体现在健康信息治理理念的演变。其研究范围由健康信息质量评价、虚假健康信息识别等围绕信息本身的探索，延伸至寻求健康信息系统与健康信息产业的发展，并逐渐转化为建设全面、综合的健康信息治理模式的研究。微观的研究变化则反映在治理方法的演进。传统对健康信息治理的研究普遍采用单一的模型方法或技术策略。如金帅岐等借助三元交互模型，分析了影响用户健康信息搜寻行为的因素，为相关政府部门与健康信息机构的工作提供了帮助；
张艳丰等基于S-O-R模型和MOA理论，针对用户健康信息焦虑提出了管理策略，规范了用户健康信息服务与管理体系。但随着健康信息治理的日益复杂化，治理手段向技术、政策、法律、人文等手段并重发展，如周知等从国家战略角度出发，在梳理健康信息学与数据治理研究的基础上，构建了以政策规范、价值导向、技术落地等方法融合的综合性治理体系；
相丽玲等利用可视化技术，在分析中外个人健康信息保护研究动态、内容、趋势的基础上，提出了技术、管理、法律三位一体的本土化治理发展趋势；
李志等通过分析归纳国际经验与中国实际，从政策规章、运行体系、服务模式、数字赋能等多个方面对我国的健康数据治理提出了指导性建议。以上研究虽从多角度对健康信息治理进行了探索，但基于协同理论，以统筹多手段方法为切入点的研究较少，在提升治理效率方面仍有提升空间。
3）治理环节方面，当前学者多以健康信息的传播阶段为研究重点，通过分析改进该阶段中的信息质量、平台服务、用户行为等达到健康信息治理目的。如曾祥敏等对健康传播中虚假信息产生、扩散的机理进行研究，并提出了建设性的治理对策；
钱明辉等从多个维度构建了针对健康平台信息服务质量的评价指标体系，进而为平台的治理改进提出了启示策略；
相甍甍等从用户行为视角出发，分析了影响在线健康社区用户信息共享与搜寻行为意愿的因素，并提出相应指导建议。除传播环节外，也有部分学者针对健康信息治理中信息产生与利用环节进行了研究，如柴国荣等以健康信息资源的价值挖掘与实现为重点，从制度、环境、技术、社会4个方面优化了健康数据价值实现的路径选择；
周晓英等在分析健康素养与健康信息利用关系的基础上，将我国健康素养现状与美国国家改善健康素养行动计划进行了比较分析，进而提出了提升我国国民健康素养的对策建议。针对治理环节的研究，各信息阶段虽均有涉及，但缺乏对整体流程的全面把控，在实际操作中易出现环节割裂现象，削弱各部分原有功能，影响治理效果。因此，以涵盖整体治理流程的全周期视角，构建统一协调的治理模式，在现阶段具有良好的适用性。
事实上，从治理实践角度来看，已有不少国家（地区）通过建立多元系统的治理模型有效提升了健康信息质量，如英国NHS国家信息治理框架、新西兰健康信息治理模型、美国AHIMA健康信息质量模型等。我国目前仍多是以国家层面的健康战略为背景，通过出台政策文件引导治理实践。这种方式虽然从顶层实现了对健康信息治理在范围、路径与技术等多维度的综合规范，但尚未对基层的具体行动实践作出明确指导。因此，想要贯彻落实《纲要》在我国健康信息领域的战略精神，增强对政策结果的把控能力，避免不同情境下政策内涵、对象及其所处进程的错位现象，就必须围绕当前治理模式的突出性问题，构建全面系统的健康信息治理体系。
2 GMSF治理框架构建方案
2.1 GMSF治理框架的构建思路
健康优先、改革创新、科学发展、公平公正是《纲要》的基本原则，包括4个方面：①以公民健康为中心，促进健康理念融入政策实施的全过程；
②清除体制机制障碍，充分发挥信息技术的引领支撑作用；
③推动健康服务转向，使工作重心由规模扩张移至质量提升；
④推動健康领域基本公共服务均等化，实现全民健康覆盖，促进社会公平。其中，对健康信息领域的指导可概括为：以政府、社会、个人治理相结合为总体战略，以信息共享和跨部门协作为基本路径，通过深化在线健康信息治理周期性改革，建设形成涵盖整个治理流程的多层次、多元化社会共治格局。
为实现《纲要》战略目标，基于上述《纲要》的基本原则构建GMSF治理框架。框架包含相互耦合的几个层面：其一，主体层面采用多中心融合。《纲要》指出，“共建共享、全民健康”，是建设健康中国的战略主题，而“共建共享”是建设健康中国的基本路径，要促进全社会广泛参与，强化跨部门协作。当前健康信息治理面临着涉及范围广泛、权力构成复杂、职责分配不明等情境，需要依据不同治理主体的属性特点，划分治理区域并形成主导中心点，然后“由点到面”，以信息发展阶段为轴，串联多个治理中心协同参与。其二，方式层面依靠多手段协同治理。“协同治理”是支撑框架运行的核心，用于推动战略输入转化为实践输出，并促使改进措施与衔接环节紧密耦合。其中，措施协同通过推进健康医疗大数据技术应用实现治理科学化，方法协同借助健康法治建设与政策指引推动治理系统化、法治化。其三，环节层面立足全周期治理改善。GMSF框架基于治理流程全面性与信息周期完整性的要求，以DMAIC质量改善工具为原型，通过对其目标定义（Define）、水平测量（Measure）、因素分析（Analyze）、措施改善（Improve）、流程控制（Control）5个阶段的优化改进，构建主体、方式、环节3个层面间紧密配合的治理框架，如图1所示。
2.2 GMSF治理框架的内容
健康信息治理的目标在于借助政府、公民、社会机构等的合力作用，从安全、可靠、可用、尊法等多角度对信息生命的每一阶段进行全方位的治理，以保障公民健康的实现。如图1所示，GMSF治理框架由治理主体、治理方式、治理环节3部分构成。
1）多元化的治理主体。《纲要》战略下的健康信息治理存在三方面的需求：其一，宏观层面提升公民健康水平与发展健康产业；
其二，中观层面结合当地实际提升健康信息管理水平；
其三，微观层面兼顾用户健康资源与信息服务融合。不同层面的治理需求决定了需要多主体共同参与，包括推进政策引领与社会整体干预的顶层设计者、串联各层面需求并转化为实践输出的中层操作者、以及保障治理长效发展与贯彻执行的基层参与者。上述3个角色从职能角度分别与政府、组织（机构）、用户一一对应，在治理体系中分别履行不同的职责和任务。
2）治理方式。“政治引领、法治保障.德治教化、自治强基、智治支撑”作为我国治理工作的实践结晶，同样也适用于健康信息领域。面对复杂的治理任务，在治理措施上，GMSF治理框架强调大数据、人工智能等现代信息技术的应用；
在治理方法上，强调技术、法律、伦理道德等手段协同，共同实现治理的现代化、系统化、科学化和精准化。
3）治理环节。CMSF框架既强调对健康信息全生命周期的治理，包括信息产生、加工、传播到利用的每一阶段，同时又强调对治理流程的全周期性改善，表现为治理活动涵盖目标制定、现状分析、措施改善、测量监督等各个治理环节。
2.3 GMSF治理框架的特点
《纲要》系统化与层次化的战略特征，对健康信息治理提出了统筹化的要求。治理框架的构建应充分考虑治理对象、环境、行为等要素之间的联动关系，及其对治理效果的影响，以保证该框架可统筹应对复杂的现实情境。因此，GMSF治理框架在顺应各要素发展规律的同时，还需要考虑不同治理主体、方式与环节下健康信息治理的最优发展方向，即明确该框架在不同层面的特征。
1）治理主体层面：由单一主体扩展至多元主体融合
健康信息治理涉及多个部门、多个领域，既包括网络监管部门，也包括医疗管理部门与医疗机构等。各机构、各部门定位和职责的不同，使得当前健康信息的治理呈现出部门独立、多头管理、部门间缺乏协同性等特征。针对健康信息及其治理活动的复杂性，需要以《纲要》中关于全民参与和跨部门合作的总体战略为突破点，即以多元主体参与的思维方式改进传统单一主体治理的状况，并依据不同治理情境领域形成一定的关系结构。这一特点包含两个方面：一方面在于主体权责结构的安排，需由政府、组织（机构）、用户分别为治理中心主导不同层面的治理，充分发挥各主体领域优势；
另一方面是强化各治理系统间的协作效应，使各中心主体在同一层面进行跨部门合作，实现不同领域间的关联化治理。此外，该层面的实现重点在于对治理领域进行合理划分，因此，应结合治理主体与健康信息特点综合考虑。
2）治理方式层面：由单一措施转变至多手段协同
在改善治理方式、实现治理价值最大化的过程中，由于健康资源的繁杂性与各主体利益诉求的差异性，以往特定、单一的技术手段已无法满足当前治理需求，需要采用多手段整合协同以化解各要素间的冲突。多手段协同的关键在于，既要贯通治理理念，构建涵盖从微观的健康信息到宏观的健康信息治理体系的治理路径，又要强化治理形式，综合运用相关技术、法律法规、制度、标准、伦理道德等搭建具体工作结构。最终，通过理念与形式的相互联结产生协同效应，共同促进《纲要》战略目标的实现。该层面作为能够最直接提升治理效果的部分，需要充分结合多元主体参与下的治理实际，严密思考各治理层面间的逻辑关联性与操作可行性，从实践角度为框架的实现提供支撑。
3）治理环节层面：由关键环节上升至全流程改善
改进治理活动的薄弱环节，将治理改善贯穿于健康信息生命周期的各个环节与治理活动的全过程，是GMSF框架的突出特点之一。具体体现在治理流程的完整性与标准化，涵盖从治理活动启动、计划、执行、控制的全过程，并嵌套在健康信息的整个生命周期中，需兼顾健康信息产生、加工、传播至利用每一阶段的特征与状态。此外，该层面作为GMSF治理框架的核心，支撑着治理活动的整体运行，还承担着协调流程开展与信息流通的重要作用。GMSF框架强调利用全周期的视角，实现各阶段精准施策的层次化治理、各环节紧密衔接的全流程管控、各要素匹配的高效能统合，為健康信息治理提供全方位相融合的改进建议。
3 GMSF治理框架的流程
GMSF治理框架立足《纲要》，面向健康信息的“全生命周期”，通过“体系优化”与“多主体参与”，实现健康信息治理目标。其中，“全生命周期”映射到治理环节层面，覆盖健康信息由产生、传播至利用的全部流通过程；
“体系优化”以全周期的治理流程为基本架构，利用多种措施融合协同思想，负责将《纲要》的指导思想转化为具体实践输出，同时需考虑到框架各部分之间繁杂的衔接关系，兼顾整体治理效益；
“多主体参与”以多元参与的思维方式贯穿治理活动的始终，在坚持政府牵头指引、机构积极参与、用户个体负责的基本治理形式下，融合多中心理论，针对不同主体特点合理确定其在治理体系中的职能定位。具体包括如下内容：
3.1健康信息治理目标定义
GMSF治理框架的首要环节是对健康信息治理的目标进行详细界定，即依据《纲要》核心精神与战略目标组建治理团队，并基于健康信息治理现状设立有针对性的任务指标，包括任务范畴、预期水平、质量成果等。具体包括3个步骤：
1）健康信息治理团队组建。健康信息治理是一项复杂的整体性工作，组建多元协同的治理团队是全面、系统、可持续开展治理活动的基础与保障。治理团队的组建，应当由各级政府联合医疗机构、监管部门、互联网平台等组织共同参与。结构设置包括对治理体系进行全面规划、制定相应的规章、制度与策略的指导层；
负责治理流程建设、运行、维护的管理层；
作为治理策略、流程、标准的执行者与被管理者的支持层；
负责对治理全过程的落实与执行情况定期审核的监督层。
2）健康信息治理现状评估。治理现状评估是治理改善的前提，通过对当前健康信息的资源分布状况、健康信息的共享情况、健康信息标准规范现状、健康信息质量、健康数据安全保障、健康信息产业发展等方面进行评估，有助于了解当前健康信息治理存在的问题，帮助确定合理的治理目标。
3）健康信息治理目标界定。顶层战略目标应结合《纲要》规划精神，以提升公民健康信息素养、完善健康信息资源配置、促进健康信息产业发展、强化健康信息制度体系建设、推动健康信息服务能力等为主线，引领健康信息治理工作的开展；
中层指导目标需结合各地实际，基于地方性特点，将如生态优势、医改成果、信息化效果等转化为健康信息治理优势，使本土特色融入治理工作；
基层执行目标以广大人民群众需求为核心，强调治理过程的可操作性、系统性与流程性，可围绕政策方针与本地实际，设置健康信息质量、利用水平、保障能力等若干主要量化指标，使目标任务具体化。
3.2健康信息治理水平测量
明确治理目标后需要对当前治理水平，即实施手段效果的优劣进行测量与划分，作为后续治理改善的重要参考。该阶段由任务界定、流程实施、结果评价3个步骤组成，如图2所示，通过对各流程阶段与任务节点上治理效果的测量，并区分所对应环节措施及组织场景，实现对治理能力的分类掌控。
1）测量任务界定。该环节用于使测量人员明确任务分配与职能分工。对当前治理流程进行分解，明确各措施、环节、管理组织与场景下所对应的治理效果，是测量的主要任务。具体来说，应使测量人员能够正确区分每一信息节点上措施效用、环节衔接、组织职责和发生场景4个测量变量，并根据实际制定有针对性的测量策略。
2）测量流程实施。明确测量任务后需将其落地实行，通过管理层与支持层的有效配合，能够为分析当前健康信息治理陷入困境的原因提供数据基础。鉴于治理效果与流通阶段的强相关性，需要借助技术手段，面向健康信息全生命周期与全治理流程实施协调统一的测量方法。例如，可采用仿真技术模拟健康信息治理过程，通过方案设定、模型构建、程序调试，以虚拟形式重塑健康信息治理体系，并对输出数据结果进行分析，实现对各措施有效性、环节衔接性、组织能力度、场景影响度的量化表达。
3）测量结果评价。该环节是使测量结果真实有效的重要保障。针对测量任务的每一过程，依据相关法规标准，利用工具测试、专家评定、人员访谈等手段，从测量流程的完整性、方法执行的准确性、管理的全面性与技术的合理性等多角度进行过程和结果两方面的评价，对可能产生的措施与环节不兼容、人员定位与发生场景不匹配、治理程序缺失或重复等问题进行提前预警，并对治理效果较好的部分做出相应保留。
3.3健康信息治理效果影响因素分析
提升健康信息治理效果，需要结合社会实际与治理场景进行系统分析，深度挖掘导致当前治理困境的多重因素。基于健康信息治理水平现状与《纲要》战略精神，本文认为可从健康信息治理主体的角色定位、关系博弈、手段方法三方面分析制约治理效果的阻碍因素，为后续治理措施的改善提供基础。
1）治理主体角色定位。治理主体权力与职能的转变对健康信息治理的体系建设与效果呈现具有关键性的作用。传统利益驱动的本位思想与行政分权的工作方式，直接导致了各主体各自为政的治理局面，无法满足日趋复杂的健康信息治理形势。因此在当前健康信息环境下，应围绕《纲要》中关于多元主体共同参与治理的要求，着重考虑各治理主体的角色重组和职能定位问题。具体可细化为针对各主体部门结构、人员分配、任务分工等因素的分析。
2）治理主体关系博弈。当前我国“统一领导”的治理体制在面对复杂多變的健康信息问题时，容易受到两方面因素的影响。一是“强制性”因素，自上而下、层级分明的治理结构使得政府在治理工作中具有绝对的主导地位，但也易造成信息迟滞、权属不清等问题，增加政府治理成本；
二是“自主性”因素，其他机构、组织、用户等治理主体作为政府主导下的“合作方”，易出现倦怠、避责等消极心理，不利于治理的常态化发展。鉴于此，应从体系制度、思想意识、行为规范等因素人手进行分析，尝试寻找多中心治理的解决方式，优化当前治理形式。
3）治理主体的治理手段与方法。各主体采取的治理措施与手段直接决定了健康信息治理效果。在整个治理体系中，流程错位、环节缺失等问题导致治理成本过高、治理效率低下等情况。为解决该问题，应重点对各治理主体采用的治理手段、涵盖阶段、实施效能等因素进行分析，旨在通过对以上方面的协同改善，提升各主体在治理手段与环节上的契合程度，实现健康信息的整体性治理。
3.4健康信息治理措施改善
措施改善阶段的工作是多中心思想、协同理论与全周期视角的集中体现，是一项复杂的系统性工程。需要从《纲要》的战略指导出发，通过在不同治理层面设置主导中心点，并强化各层面中的主体协同作用，在提高各主体自主治理能力的同时提升治理效率。具体包括以下3个层面的工作，如图3所示。
1）导向与管理层面。该层面以各级政府为主导，通过在政策指导、权责分配、体系构建等方面的正确引导与有效管理，协调各组织机构与用户参与，使各方职能优势发挥至最大。导向层面，应根据《纲要》战略精神，结合各地实际，围绕健康信息治理目标，针对健康信息产生、加工、传播、利用的各个阶段，出台相关政策规划与法律规章，引导建立与组织发展及用户水平相适应的健康信息治理体系和保障体系。管理层面，政府应构建标准化的管理体系，对健康资源、技术、平台、企业、用户等进行统一监管与调节。
2）资源与技术层面。这一层面由组织机构主导，以医疗机构健康资源开发与信息平台技术创新为治理改善重点，是政府职能实现与用户需求满足的基础。在资源层面，应根据健康资源的类型、面向对象、功能作用等，进一步完善健康信息资源的标准化体系，提升健康信息资源质量，提高健康信息资源的共享程度。在技术层面，充分利用技术工具与方法，对健康信息的流通过程进行动态监管与分类处理，满足不同信息处理需求，提升个性化服务水平。
3）使用与需求层面。该层面以用户为主导，通过提升用户自治意识与能力，提高健康信息利用效率与效果、促进健康信息治理常态化发展。用户既是健康信息治理活动的参与者，也是健康信息治理活动的受益者。在使用层面，用户应积极参与健康信息自治，如遵守相关政策、法律法规，不创建、传播低质量健康信息，提升自身健康信息素养，积极利用健康信息等。在需求层面，用户基于自身健康需求，围绕健康信息质量、服务、设施、体验等，合理拓展健康信息需求，从而推动整个社会健康信息治理水平的提升。
3.5健康信息治理流程控制
CMSF治理框架旨在建设标准化、常态化的全面型治理改善体系，以避免治理过程中出现政策目标僵化或理论指导与实践工作脱钩等问题。要保障治理体系的长效运行，就必须建设与之匹配的监控保障机制，对流程的日常运转进行持续监测与调整，从而使修正后的治理体系更加契合用户需求。首先，在健康信息治理活动中，政府、组织、用户作为治理工作的主导者、执行者与参与者，其行为方式的变化与调整会对治理方向、效果产生巨大影响，因此在治理流程控制中需要考虑主体行为的合理性、协作性；
其次，考虑到健康信息治理框架下可能出现的上层指导与基层实践错位问题，需要从评价的角度控制、保障治理流程中各节点的目标设定与信息流传递的科学性、灵活性；
最后，良好的健康信息社会环境是推动《纲要》稳步发展的基础，各社会主体的参与意识及治理能力对维护健康信息治理效果有着重要作用。
1）保障治理主体意识行为合理性与协作性。健康信息治理主体类型复杂、角色多变，在不同的治理阶段，各主体肩负着健康信息生产者、加工者、传播者、利用者等多种责任。因此对治理主体的监管应坚持合理性与协作性的原则，参考《网络信息内容生态治理规定》等相关要求，设立人员考察制度与奖惩机制，并结合治理的实际情况，使所设标准面对单主体活动与多主体协作具有不同的考察方式，满足治理体系协同发展的要求。
2）维护治理目标与过程的科学性与灵活性。一方面，健康信息治理的目标复杂多样，包括健康信息质量提升、服务体系完善、信息产业发展等。因此，治理目标的设定不能一蹴而就，应在坚持科学性与灵活性原则的基础上，依据治理实际设立合理的目标评价体系，使该体系从长效治理与应急响应角度出发，不断指导治理目标的改进与完善；
另一方面，在治理过程中，存在大量信息流的持续输入与输出，健康信息经过不同治理主体的多次传递可能出现信息失真、失效、失序等问题，影响后续治理决策。因此，应通过技术手段和管理机制，对不同类型和层级间的健康信息分类管理与优先级划分，保障信息时效性、标准化与兼容性。
3）营造社会健康信息自治氛围。作为健康信息治理的环境基础，社会的整体性氛围对治理效果有着至关重要的影响。社会中的每一个体都可视为治理的主体与对象，因此只有使全社会广泛、主动地参与到健康信息的治理与监督中来，才能真正实现治理的高效率、常态化发展。具体包括政府与信息平台宣传推广、相关医疗机构人才培养、公民个人意识与能力提升等。
4基于政策试验的GMSF治理框架实践分析
政策试验，是一种由我国独创的“由点到面”的政策运行方式，同时也体现了一种自上而下的、以系统分析和全面规划为核心的治理模式。政策试验包含了在不确定性（政策结果）与不确切性（政策工具）条件下的“试错性”探索，即通过实践判断对政策文本与工具进行持续的优化调整。政策试验具备与GMSF治理框架相似的预设目标、结果测度、组间对照等要素，二者在运行逻辑上具有较高契合性；
同时，政策试验“颁布新政策一取得典型经验一在推广中完善”的本质，能够反映健康信息治理实践的内核。鉴于此，本文基于“政策试验”模式对GMSF治理框架与实践案例进行映射分析，分析过程如图4所示。
4.1案例选择与要素提炼
案例分析的目的在于考察GMSF治理框架是否具有实践与推广意义，因此，所选案例需满足以下条件：①有明确的政策指导与战略定位，且围绕健康信息治理展开工作：②有明确且已实践的治理步骤与措施，同时效果良好，具有一定推广价值。
依据案例选择标准，本文选取福建、广西、河南、青海、贵阳、大理、抚顺和广州（分别标识为1～8）8个省市的治理实践进行映射研究。所选案例在健康信息治理方面具有全面性、多元化、专业性以及与信息技术连接紧密等特点，与GMSF治理框架构建思路较为相似。案例处于我国不同行政区划与政策体系下，政策推广过程中的外部因素与利益干扰类型多样，对“政策试验”实施过程中的阻碍因素具有较高概括性，可有效检验治理框架推广的泛在适应性。所选案例均在不同顶层政策指导下具有较为突出的治理效果，符合“政策试验”的推广条件。
基于上述条件提炼各案例实践中具有共性的治理要素，具体实现过程如图5所示。
4.2 GMSF治理框架的案例映射分析
在GMSF治理框架与案例的映射分析过程中，某个案例的阶段性流程可能会完全反映框架中所提到的路径或要素，也可能仅有部分环节或措施与框架内容相吻合，又或许仅涉及框架中的部分要点，但其实现路径存在差异性，甚至还有可能出现框架的某一环节或措施在案例中有所缺失的情况。鉴于此，本阶段参考AI-Badi A等学者提出的标注方式，分别采用FR、PR、DR、NA来反映上述情况。各案例治理实践与框架流程要素的映射情况如表1所示。
1）治理目标定义阶段
围绕顶层战略精神制定明确合理的工作目标是治理活动开展的起点。在该阶段，各案例均在结合本地实际的基础上，强调加强组织领导与政策支持，旨在统筹协调的体系框架内更好地调整治理方向和目标。其中，省级行政单位多以跨层级、跨地域松散联合的方式，通过成立健康信息专项治理项目，以健康信息治理的日常监管与公民反馈为依据，在巩固固有成果的基础上制定合理的治理目标。例如，青海省在《青海省人民政府关于积极推进“互联网+”行动的实施意见》的指导下，联合省卫生健康委与各州市政府基于健康青海战略前期成果，以全面建成高效统一、管理规范、开放共享、公平普惠的健康信息服务体系为目标，进一步推进治理改善；
而市級行政单位，则普遍由政府相关部门、医疗机构、网络企业等组成紧密结合的治理整体，采用“先行先试”的治理模式，以试点结果为依据确定切实可行的治理目标。如抚顺市以市卫生健康委为依托，抽调市大数据应用中心、医疗机构等专业人员围绕“互联网+医疗健康”项目组建专家团队，并积极与华为技术、中建材信息技术等公司及社会组织合作，通过在全市范围内设立试点联盟，明确下一阶段的治理改善目标。
2）治理水平测量阶段
通过科学规划与技术手段对当前治理能力进行评估，用于帮助加强已有优势并改善薄弱之处，是治理活动开展的必经之路。在该阶段，通过成立专家小组（包含如发展改革／健康委、信息化厅、相关监管部门等）与专职负责人，利用田野调查、专家访谈、绩效考核等方式，建立健康信息治理能力评估、审查机制是当前多数省市的水平测量实现路径。其中以福建省为代表，联合平潭综合实验区管委会、省委网信办、数字办等部门，通过发放“互联网+医疗健康”网络问卷、国家统计信息中心审核反馈、医疗健康信息互联互通标准化成熟度测评等方式，以健康信息质量与民众满意度等为指标衡量当前治理能力。此外就测量过程而言，河南与贵阳均采用了卫健委核查评审这一更为流程化与标准化的衡量方式，河南强调针对治理客观方面（如治理架构、措施、环节等）进行水平测量，贵阳侧重于通过对主观方面（如组织结构、顶层政策、情境场域）的评估来明确当前治理水平。
3）影响因素分析阶段
分析导致治理困境的因素是有效推进治理活动的关键。在上述8个实践案例中，该环节普遍不作为一个独立的治理阶段，而是通过专家判断直接列举影响因素，或将上一阶段中水平测量的结果作为分析的依据。单从结论来看，影响治理效果的关键因素具有一定共性，如在组织架构方面，包括职能架构安排与人员定岗等；
在资源管理方面，包括管理的体系制度与建设思路等；
在受众人群方面，包括信息使用习惯与健康信息素养等；
在技术支撑方面，包括技术体系与使用程度等。除此之外，政策支持程度、法律规章解读程度以及健康信息的社会普及度等，也是当前大部分省市所认为的影响治理效果的关键因素。就案例实践而言，福建省以服务体系为重点，通过建立一站式信息服务平台，在全国率先实现健康资源数据的融合应用；
河南省突出“互联、智慧、健康服务”的政策特色，推动了高质健康资源共享与技术下沉；
广州市强调健康信息的协同应用，基于医疗机构重点推进信息共享平台建设；
贵阳市借助贵州省大数据发展的优势，以健康资源与互联网企业融合为集中治理方向。
4）治理措施改善阶段
治理措施的改进与完善覆盖范围广泛、涉及任务复杂，依靠单一主体进行治理往往难以实现且效率较低。因此，通过发动社会参与，构建政府、组织、用户多方协同的治理模式，充分利用群体智慧弥补单主体治理的不足，是当前各省市普遍采用的改善方式。如福建通过鼓励医疗机构和相关技术企业合作，利用大数据、人工智能等新兴技术，实现了由省到村5级健康信息网络的互联互通与政府健康信息平台架构的进一步完善；
大理从健康资源保障的角度改善治理措施，包括政府与社会组织开展健康信息安全等级定级备案、安全测评、安全自查等，并定期组织相关宣传活动鼓励全民参与健康信息治理；
广州采用政府引导与机制建设相结合的方式，一方面通过完善相关政策规章与行业标准（如《“健康广州2030”规划》《健康广州行动》等），均衡考量和保障治理过程中各主体权益。另一方面建立治理防控机制，要求相关从业与治理人员均实名认证，并对其行为活动进行实时追踪，做到全程留痕可追溯。
5）治理流程控制阶段
流程控制是治理体系长效运行的必要保障。仅以治理主体的结果绩效作为考察治理效果的指标，不仅效率较低且易受到利益因素的影响。因此，对治理活动的主体、目标、过程等进行全面监管，是当前较为合适的保障方法。如广西省由自治区卫生计生委牵头，以健康信息治理流程的规范化为控制重点，通过配置移动终端对相关人员工作行为进行实时监测，保障治理活动的标准化操作；
青海省联合省卫生健康委、省委网信办、省信息化厅等，集中力量对健康信息的基础设施与数据服务展开监管，定期实行隐患排查、监测及预警工作，从健康资源角度保障治理工作的顺利推进；
河南省由郑州市卫生健康委出面，邀请来自各医疗机构的80位健康专家共同组建了“健康科普资源库”，以政企联合宣传的方式，将正确的健康信息融入公众生活，从而推进健康信息治理的常态化发展。
从上述分析来看，各案例省市在治理实现路径上均有与《纲要》战略精神及GMSF治理框架相符的环节和措施：在目标定义阶段，青海、抚顺等采用了分层级确立治理目标的方法；
在水平测量阶段，贵阳与河南提出了把能力水平落实到每一环节、措施、人员及场景的要求；
在因素分析阶段，福建、河南、贵阳、大理等基于对治理影响因素的整体性分析，开辟了体现本土优势的个性化治理道路；
在措施改善阶段，福建、大理、广州等均实施了分别以政府、组织、用户为中心的协同治理的模式；
在流程控制阶段，广西、青海与河南等地从环节、措施、社会生活等多个方面对治理工作进行了保障，实现了对健康信息治理体系的有效管控。
5结语
健康信息治理根植于《纲要》实践的进程之中，应与“健康”领域的方方面面，如健康服务、健康环境、健康产业、健康生活等深度融合。基于《“健康中国2030”规划纲要》精神，本文提出了全周期视角下的健康信息多元主体协同治理框架，并以我国多个省市的相关治理实践为例，对其整体构建思路与具体治理要素进行了映射分析。所选案例反映了当前健康信息治理过程中以政策为指导、多元参与协作的机制和特征，但同时也反映出目前健康信息治理中存在的任务分工模糊化、能力水平差异化、结果评定散乱化等方面的问题。GMSF框架尝试从治理主体的多元化、治理流程的规范化、治理环节的全周期化解决上述问题。作为一个宏观框架，GMSF普適性、有效性还需要选取更多的案例进一步检验。后续仍需对框架进行改进，如在框架中融入风险管理意识、激励机制等，提升框架的适应性、敏捷性，实现健康信息治理的长效化。
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