佟志伟，胡 婧
（北京警察学院，北京 102202）
为加强基层治理体系和治理能力现代化建设，推动基层治理改革，继续深化党建引领“街乡吹哨，部门报到”，北京市围绕建立基层治理的应急机制、服务群众的响应机制、打通抓落实“最后一公里”工作机制，建立“12345”接诉即办服务热线，全面提升为民服务水平。公安机关作为政府的一个职能单位，在回应人民群众诉求中扮演十分重要的角色，其诉求响应工作做得好不好，决定人民群众对公安工作的安全感、获得感和满意度。因此，接诉即办具体实践促进警务工作尤其是警务沟通的升级再造。
行政管理是表达公民、社区和整个社会价值观和偏好的工具。此工具会随着外部社会环境的变化而变化，即行政管理的方式（政府的角色和行政管理实践）会发生变化。近年来，在治理理论的驱动和外部环境的动态发展中，我国十九大报告中明确提出“以人民为中心”的发展理念，政府治理的模式不仅要从管理转向治理，更要加强治理回应性，及时回应不断增强且日益多样化的社会关切和利益诉求。“回应”是反映政府治理能力的重要显性指标［1］，在公安机关回应群众诉求中，警务沟通显得尤为重要。
（一）警务沟通的内涵
警务沟通由政治沟通演变而来，是政治沟通下的一个子概念。政治沟通是由英文“political communication”翻译而来，在一些研究中也称为政治传播。政治沟通有两层含义，一是以传播学为基础，解释大众传媒的信息传播过程，主要以媒介研究为主，关注政治广告、政治修辞、政治话语等；
二是以政治学为基础，以沟通视角研究政治过程，将沟通贯穿于政治决策的整个过程，包括议程设置、政治回应和政治协商等议题。政治沟通指在政治系统中政治主体为实现其政治目的而进行的正式或非正式的信息传递的沟通过程。［2］由此可推，警务沟通指公安机关为实现工作目标而进行的正式或非正式的信息传递的沟通过程。北京市接诉即办改革是超大城市中基层治理的全响应机制体现，反映了政府与民众通过对话、协商和谈判对公共事务达成共识［3］，创造公共价值的过程。警察机关作为政府所属的行政部门，在接诉即办分层分级解决市民诉求中发挥重要作用，接诉即办不仅给警务沟通提供了新的渠道，也构建了日常警务沟通的重塑机制。综上，本文重点关注的是以政治沟通为基础的政治过程研究，以政治回应重塑警务沟通的模型。
（二）警务沟通的构成体系
目前学界比较公认的政治沟通模型是政治学家卡尔·多伊奇构建的，在其代表作《政府的神经：政治沟通和控制的模式》中指出，政治沟通是政府的血脉和神经，不言而喻，政治沟通是政府治理的关键环节，是传递信息和感知社会的重要关卡。卡尔·多伊奇将自动控制理论引入政治系统，认为政治系统内部包括多支子系统，蕴含多个管理机制，政治系统内部机制对信息的接受、选择、储存、分析和处理就是沟通。我国学者对政治沟通体系也进行了深入研究，目前包括三要素说和四要素说，曹海苓和赵继伦认为政治沟通体系主要包括沟通主体、沟通渠道以及沟通内容三个内容。［4］我国学者许一飞依据卡尔·多伊奇政治沟通模型，结合伊斯顿及阿尔蒙德的政治沟通理论，构建出我国政治沟通的构成要素，包括沟通主体、沟通内容、沟通渠道和沟通反馈四个内容。［5］本文从警务沟通的现实情况分析，警务沟通体系包括沟通主体、沟通内容、沟通渠道和沟通反馈四个部分。
1.沟通主体是警务沟通体系的基础。沟通主体既包括信息的发送者，也包括信息的接收者。发送者和接收者是相互转换的统一体。在警务沟通中，沟通主体对议题进行信息沟通、说服和协商。从这一角度看，信息和经验的发送者是警务沟通的发起者，在传统警务沟通的过程中，警务沟通的发起者可以是警察或警察机关，也可以是人民群众。但在接诉即办机制的驱动下，其沟通的主体发生改变，后文再具体探讨。依据伊斯顿的政治沟通理论，政治系统包括输入和输出两个系统，政治沟通的过程必须发生信息的交换、控制和决策。也就是说，沟通主体的身份是可以发生转变的，信息的发送者和信息的接收者的身份和地位是可以互换的。
2.沟通内容是警务沟通体系的核心。沟通内容是警务沟通的核心成分。一般来说，信息是警务沟通的内容，信息沟通过程实际上是一个信息流通的过程。在政治过程中，公民作为政治参与者对国家、社会及个人的相关事件表达出特定的观点、意见和愿望等诉求，在表达诉求的过程中会在主体之间形成沟通流。沟通内容决定回应的方式，民意的表达和政府的回应均为沟通内容。对涉及到维护国家安全及社会秩序问题的民意表达，是警务沟通的内容，公安机关回应群众的期待也是警务沟通的内容。
3.沟通渠道是警务沟通体系的媒介。警务沟通中信息传递的载体称为沟通渠道，具体表现为主体之间观点的表达及传递信息的方式及符号系统，是信息发送者和接收者之间的沟通桥梁。目前，警务沟通渠道既包括传统的方式，如广播、报纸和电视等渠道，也包括互联网时代下出现的新的沟通渠道，如政务网站、政务微博和政务微信公众号等信息沟通渠道。新型沟通渠道与传统沟通渠道对比出现显著变革，体现了时效性、互动性及分众化的特征。常规警务沟通渠道既包括传统的社区工作中面对面沟通，也包括日常报警电话沟通，还包括网络技术驱动下的数智沟通。
4.信息反馈是警务沟通体系的终点。话语制度主义理论认为政治沟通是动态的过程，信息发送者通过特定的沟通渠道发送信息，信息接收者需要对沟通的内容进行及时地回应，回应的过程也成为信息反馈。政府过程中政府回应至关重要，回应的方式多种多样，可以是直达信息发送者，也可以是信息发送者关注问题的治理，通过回应使信息发送者达到共识。依据卡尔·多伊奇的观点，一次回应未必可以解决全部问题，还是要根据外部环境的变化，进行多次修正和调整以回应信息发送者。如北京接诉即办“12345”服务热线提供了政府回应的渠道和平台，但是仅靠一次回应并不能完全解决公众的诉求或反映的问题，需要通过日常沟通和日常工作解决，警务沟通亦是如此，接诉即办服务热线中的政府回应促进警务沟通进行重塑。
政府回应是上世纪80年代西方政府为增进政府的责任性、回应性和效率衍生出的名词，主要指政府在公共管理中对公众的需求和所提出的问题作出积极敏感的反应和回复的过程。［6］从字面意义看，政府回应是一种政府行为，相较与传统社会政府回应关注政府利益，现代社会的政府回应更加关注公民利益和公共利益的统一。［7］北京市接诉即办“12345”服务热线是对公民诉求的回应，体现了“以人民为中心”的服务理念。人民主权理论认为，国家最高权力属于人民，政府的权力来自人民，人民与政府之间是委托和代理的关系，解释了为什么要进行政府回应。我国学者俞可平认为：一个责任政府不仅要在公民对其提出直接的诉求时被动地有所作为，更要在公民没有直接诉求时主动地有所作为，创造性地履行它对公民所承担和许诺的各种责任。［8］由此可以看出政府回应包括主动回应和被动回应两种类型。接诉即办体现了政府的被动回应，但在政府回应的驱动下，基层治理单位为提升治理能力和治理水平，对民众的公共性诉求进行回应，提出了“主动治理，未诉先办”的转型，也将被动回应转变为主动回应。
目前，学界认为理解和认识接诉即办包括内部视角和外部视角两种角度。从内部视角看，接诉即办可以作为一个整体系统进行研究，例如制度逻辑、运行机制和价值目标等。从现有文献发现，对接诉即办问题的研究都聚焦于内部视角，主要关注回应诉求和解决问题的治理路径。从外部视角看，接诉即办则为治理系统中的一个子系统，与常规治理和应急治理构成治理系统。诉求治理、常规治理和应急治理三者之间是相互联系的，当常规治理和应急治理均能顺利完成任务目标时，诉求治理的就会减少；
反之，当诉求治理完成出色时，也会促进常规治理和应急治理任务的完成。然而，从现有研究发现，对诉求治理促进常规治理和应急治理的研究还较为缺乏。本文通过总结案例发现，接诉即办背景下的政府回应能够驱动常规治理中警务沟通的升级改造。特别是自2021年开启的“每月一题”更是体现了从被动回应到“主动治理，未诉先办”的转型，从接诉即办到未诉先办再到不诉自办体现了从被动回应到主动回应的转变，不仅仅是警务工作方式的转变，更反映出警务工作理念的转变，该转变驱动常规警务沟通模型的重塑。
学者张楠迪杨认为，北京接诉即办中政府回应包括信息感知机制、信息下达机制、信息上传机制和压力感知机制。［9］以北京市公安局为例，首先，通过接诉即办服务热线，公安机关接收到公众的诉求，即公众通过“12345”进行了信息输入，公安机关也通过此渠道进行了信息感知。其次，为了提高三率“响应率、解决率和满意率”，北京市公安局将诉求信息按照地域或职能通过区级公安局派单到基层公安机关，这是信息下达。再次，基层公安机关“以问题为导向”进行回应，通过电话联系公众将信息反馈给公众，这是信息上传。最后，绩效考核，挂牌督办以及“每月一题”都成为基层公安机关政府回应的压力感知。纵观北京市“12345”市民服务热线接诉即办回应机制发现，信息上传的过程和压力感知的过程都驱动警务沟通的流程重塑，基层公安机关需要回应群众的诉求，在进行信息上传之前需要了解公众的真正需求，并通过溯源的方式了解问题的症结所在。为了避免问题的反复发生，通过主动沟通，重塑警务沟通的流程。被动回应过程中警务沟通只需要对单次单人的诉求进行回应，通过接诉即办，达到回应诉求的目的，但是伴随治理体系和治理能力的现代化建设，基层治理要实现从接诉即办到主动治理的转变，在这个过程中警务沟通要着重梳理前期民众诉求的问题症结，通过主动的警务沟通解决未诉问题和未发问题。
本文试图采用案例研究方法演绎政府回应驱动下的警务沟通流程。目前，国内外学者对案例研究的作用达成共识，案例研究适合回答“怎么回事”和“为什么”的问题［10］［11］，本文选取4个公安机关接诉即办典型案例进行分析①本文所选取的4个典型案件均来自北京市接诉即办中心下派到北京市公安局的派单，在具体呈现时进行了脱密处理。，尝试从案例中挖掘和归纳出一般性理论，总结政府回应如何驱动警务沟通流程重塑（如图1）。
图1 政府回应驱动下的警务沟通流程
（一）案例选择
能够准确推导出警务沟通流程，案例选择至关重要，通过完整案例的科学分析，发现蕴藏在案例内的作用机理。在选择案例的过程中需要关注两个方面，一为典型性，二为可行性。所谓案例的典型性是指案例能够代表研究问题的典范，北京市接诉即办服务热线每年派单到公安机关的数量为24.2万件，占据前四位的分别为案件办理类、噪音扰民类、养犬不规范类和户籍问题类。本文立足于现实实践，从以上4个方面分别选取案例进行研究。所谓可行性，即案例资料或数据获取的可行性，本研究团队2021年至2022年多次深入北京市公安局信访支队进行调研，掌握第一手真实的资料，为本研究案例选择提供支持。
（二）案例描述
北京市公安局为保证“12345”服务热线诉求的及时办理，成立“12345”市公安局分中心，负责全局接诉即办工作的指挥、协调、监督和考核工作，为接诉即办提供了组织保障。在此组织制度下，北京市公安局接诉即办处理过程中警务治理如何体现，其具体如何运行成为本研究的关注点。研究以4个典型案例为例（具体见表1），从诉求反映、诉求治理以及常规治理三个维度来描述警务治理如何运行。
表1 典型案例
1.诉求反映。公安机关办理接诉即办派单过程中，按照《北京市接诉即办工作条例》规定，需要及时联系诉求人，听取诉求人意见建议，了解诉求具体情况。这是警务治理的第一步也是警务沟通的起点，即沟通主体传递信息。在4个被派单派出所，责任民警均第一时间联系诉求人，了解公民的具体诉求。
2.诉求治理。了解问题诉求后，警务治理正式开启诉求治理环节。针对4个典型案例，责任民警均呈现出不同的工作方式。案例1反映沟通式治理，民警通过积极主动沟通，帮助当事人明确案件进展，缓解焦虑。案例2反映多元治理，居委会、社区志愿者和警务人员多元主体协同沟通解决噪音扰民问题。案例3反映源头治理，不仅治理当前存在的问题，同时为了避免问题的发生和扩大，多策并举进行源头治理。案例4反映依法治理，通过法律手段，精准施策，快速高效解决群众诉求。
3.常规治理。当及时回应群众诉求，诉求治理要转向常规治理。正如前文所述，诉求治理水平能够优化常规治理，通过被动回应精准识别问题症结，总结诉求治理经验，通过主动回应和常规沟通实现主动治理，未诉先办。4个典型案例体现出常规警务治理过程中动态治理、源头治理、协同治理和智慧治理的新型治理方式，推动警务治理体系的不断完善。
（三）案例分析
在诉求反映—诉求治理—常规治理的过程中，警务沟通呈现出流程再造，通过对4个典型案例的研究，发现政府回应驱动下的警务沟通流程主要包括5个步骤：
1.问题感知。从诉求治理到常规治理，警务沟通的流程发生了一定的变化，4个案例均表明公安机关主动回应群众诉求后，各基层公安机关都对被动回应进行了总结和梳理，感知未来警务沟通会涉及到的主要问题，一方面为警务治理明确了方向，另一方面，为常规警务沟通明确了主题和内容。
2.诊断问题。从被动回应到主动回应，从接诉即办到主动治理，体现了对公众诉求由“遇见”到“预见”的转变［12］，是问题前置和关口前移的体现。案例中发现，对问题症结的梳理一般包括几种模式，第一种模式是对公安机关接诉即办中反映较多的问题进行警务沟通，如“每月一题”。第二种模式是对特定时间内反映较多的问题进行警务沟通，如噪音扰民。第三种模式是针对特定空间内反映较多的问题进行警务沟通，如户籍问题。第四种模式是针对特定对象反映较多的问题进行警务沟通，如老年人电信诈骗等，通过问题诊断，为后续沟通明确方向
3.明确对象。警务沟通根据问题症结，明确沟通对象，涉及到相关公众的需要根据问题类型明确受众群体，受众主体既包括公众，也包括协同治理组织及个人。从公众角度分析，如目前公安机关接到的三类派单中，案件办理类主动沟通的对象是案件受理中的相对人，治安管理的主动沟通对象是受害方和违规方。行政管理类的主动沟通对象是行政管理办理方。从协同治理组织及个人分析，与症结问题有关的利益相关方均为警务沟通的对象。
4.主动沟通。公安机关在明确沟通对象后，要主动进行警务沟通，由公安机关主导，各利益相关方共同参与，对未诉或未发问题进行集中沟通交流，警务沟通过程中继续继承和发扬“新时代枫桥经验”，完善矛盾纠纷多元化解和诉源治理机制，将矛盾化解在基层，解决在萌芽状态。
5.全面回应。警务沟通的本质是为了更好地实现公安工作目标，提高公安工作效益，通过警务沟通，全面回应群众“急难愁盼”的各类问题，明确公安工作的方向和内容，以党建队建为引领，综合业务能力提升为抓手，以实现“全响应”为目标，实现公安工作的高质量发展。
政治回应驱动下警务沟通的主体、内容、渠道和反馈都发生了根本转变，其核心本质体现了“以人民为中心”的服务理念。警务工作中，警务沟通的效果影响了警务工作的效能，接诉即办作为政治回应的新做法，重塑了警务沟通的流程，创新了警务沟通体系。
（一）从沟通主体看，警务沟通从“二元”主体转为“多元”主体
近年来，在政府回应驱动下，警务沟通的理念发生深刻变化，从公安机关到公安民警的理念均由“被动沟通”转变为“主动沟通”，究其根本原因在于社会治理理念发生了显著变化。从政治沟通的构成要素看，接诉即办背景下政治沟通的发起者是人民群众，人民群众向政府提出诉求，反映现实问题。研究数据发现，北京市接诉即办热线的问题涉及到警务类的热线主要包括三类，分别为执法办案类、行政管理类和犬类管理类。除执法办案类外，行政管理类和治安管理类在很大程度上不只是依靠警察机关一家解决问题，这就是所谓新公共管理理论带来的协调难题，分权的方式导致各行政部门各自为政。为此，要解决难题，必须重塑公共价值准则，以“协同和联合”为总基调。接诉即办改革为了实现“一号响应”，节省诉求反映的交易成本，其治理模式发生改变，对部分问题实现“双重派单”，一方面将群众诉求下派给区级政府，一方面下派给政府部门，在接诉即办改革中发挥各自职能，形成了分层分级解决公民诉求体系。警察部门在此背景下，传统“二元”警务沟通主体发生转变，为回应人民群众的诉求，警察部门积极寻求工作创新，通过与街道、行政部门和上级组织积极沟通，通过协同机制实现基层治理。从公共管理的角度看，协同一心是应对复杂化社会治理和民众一体化需求挑战的价值主张，也是整体性政府改革和合作治理的基础。［13］为回应民众的诉求，警察部门转变单一作战方式，积极与相关部门沟通交流，帮助公众解决生活难题，提高群众的安全感和满意度。
（二）从沟通内容看，警务沟通内容从“业务办理”转为“综合治理”
随着外部环境的变化，社会发展变化迅速，公众的需求也在不断变化，与过去相比，公众的需求呈现出多样化的特点。警务沟通的目的是为实现公众利益和公共利益的统一，因此，为应对公众需求多样性的特点，警务沟通的内容也发生了变化，从传统意义上的“业务办理”到新时代背景下的“综合治理”。过去，常规警务沟通主要是针对公安机关所辖范围内的具体业务工作内容进行沟通，每一个沟通内容都是一个具体业务，造成沟通只停留在业务层面，而缺乏精神层面的沟通，然而接诉即办政府回应的驱动下，基层警务机关在进行警务沟通时不再停留单一业务，而是通过诉求分析，加强警务沟通，使沟通内容不再单一。当前，警务沟通的内容已经拓展到公众生活的方方面面，包括社会安全隐患，公众关注的热点问题，便民服务措施、普法教育和安全教育以及警民共建话题等等，通过警务沟通实现首都基层社会治理的综合治理价值。当前警务工作离不开群众支持，我国公安工作的根本路线是群众路线，一切依靠群众，一切为了群众，从群众中来，到群众中去。群众拥有丰富的知识体系，是生活最直接的体验者，能够最全面快速发现社会中存在的问题。实践证明，北京警方积极发挥群防群治的力量，通过有效警务沟通，打击了一批犯罪分子，北京市“朝阳群众”“西城大妈”“海淀网友”“丰台教导队”等一批群防群治力量就是最有力的证明。警务沟通内容的转变标志着治理理念的转变，当诉求治理转向常规治理的过程中，被动回应转变为主动治理，北京市公安局正在进行“两队一室”的基层警务运行模式改革，其中社区警务队是改革的重点，社区警务室实现“7×24”小时开门办公工作机制，党员社区民警兼任社区（村）党组织副书记工作等，警务沟通的内容从传统的业务办理逐渐向社区综合治理转变，警务沟通在政府回应的驱动下，精准定位民众的诉求，实现共建共治共享的基层治理新模式。
（三）从沟通渠道看，警务沟通从“传统沟通”发展为“数智沟通”
从公安机关回应渠道的历史进程看，从传统沟通模式中的“现场沟通”“纸质沟通”到现在的“网络沟通”和“热线沟通”等数智沟通渠道，在一定程度上反映了社会治理正在走向数字治理的道路。在人工智能时代，科学技术快速发展，网络信息传播渠道成为超大城市治理中公民政治参与和政府回应的有效渠道。［14］清华大学孟天广教授在其研究中发现政务热线数据治理的流程具体包括数据获取、城市感知、决策辅助、精准施策和诊断评估五个部分。［15］在这个背景下，公民利用网络空间“自下而上”地表达政治意愿和诉求，监督政府的政治行为；
各级政府借用网络空间“自上而下”地搜集民意信息，回应群众期待。Hassid认为，网络空间中的舆情，不仅是公众制约政府不良行为的“高压锅”，更是政府辨识、区分、回应和疏解民意的“减压阀”。［16］传统警务沟通包括警民恳谈、警民共建和社区民警述职等活动，在一定程度上成为收集民意信息的重要渠道，为警务工作带来了大量的情报信息，是推动警务工作改革的内生动力，但是，传统沟通在沟通速度、回应及时性、沟通时效、沟通成本方面还存在一定的问题，制约警民沟通的效果。为了提升警务回应的效果，警务沟通出现数智沟通的方式。智慧警务的大背景下，多地公安机关依托网络信息传播技术建立政务APP、微信公众号、警务微博以及政务服务热线等平台收集民意信息，在一定程度上简化了收集民意信息的程序，同时也避免了基层警力不足，降低了信息收集的成本，帮助公安机关以最优的方式完成了民意信息的收集。具体分析，一方面，数智化沟通渠道既包括新型智能化的沟通渠道，也包括数字化的服务热线，两种渠道可以方便不同年龄、不同职业、不同种族和不同性别的人群沟通，拓宽沟通渠道，使交流的范围更广。另一方面，数智化沟通渠道也便于警察部门收集民意，倾听民意和回应民意，是治理的具体实践。传统沟通到数智沟通的技术载体发生转变，公安机关与民众互动的深度也得到进一步提升，例如朝阳群众APP实现了集业务办理、案件查询和投诉建议等一体化办公内容，实现了公安机关与人民群众的互动，特别是投诉建议频道成为治理关口迁移的重要依据，治理主体主动虚心地听取民意信息，成为源头治理和主动治理的关键，真正实现未诉先办，不诉自办。
（四）从沟通反馈看，警务沟通从注重“信息下达”到关注“信息反馈”
实践证明，传统警务沟通是单向性的沟通，注重“信息下达”，当信息发送者为公安机关时，警务沟通的内容多为将最新法律、法规和公安政策传递给人民群众，使其知晓。当信息发送者为人民群众时，警务沟通一般表现为群众对社会治安治理方面存在困惑或诉求。纵观两种方式，警务沟通都呈现出单向性的特点，缺乏对信息反馈的重视，使得警务沟通过程中出现信息误解现象，降低警务沟通的效果。自北京接诉即办“12345”服务热线出台以来，强调政府回应性，使公安机关开始关注“信息反馈”，不仅包括回应单次接诉即办热线的诉求，也包括日常警务沟通中信息反馈；
涉及到公安机关职责所规定的具体工作的信息反馈，具体包括案件办理的及时反馈、社区治理的及时反馈、行政管理工作的及时反馈。在案件办理过程中，除涉密信息外，案件的进展情况要及时通知当事人，缓解当事人的心理焦虑。在社会警务工作时，要及时与群众进行深入沟通，将群众发展为群防群治力量，通过主动沟通了解社区的安全隐患和动态信息，解决群众在日常生活中的难题，通过沟通了解民意信息。在进行行政管理工作时，将警务沟通关口迁移，通过传统媒体与新媒体相结合的方式定期公布行政管理程序流程，提高群众对公安工作的满意度。信息反馈的过程也是信息上传的过程，基层公安机关通过日常警务沟通，回应群众关切的热点问题，使群众了解目前公安机关具体工作进展，提高公安机关的正面形象。信息下达和信息反馈是警务沟通的一体两面，使警务沟通呈现出互动性的特点。
伴随北京市“12345”接诉即办实践的不断深化，其治理理念由被动治理转变为“主动治理”，此过程中，政府回应驱动警务沟通发生了显著变化，为实现“源头治理”“协同治理”“数据治理”和“综合治理”，公安机关在警务沟通的主体、内容、渠道和反馈等方面进行了工作创新，有效推动了社会基层综合治理能力的提升和治理体系的完善，为公安工作高质量发展提供了坚实基础。
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