杨曼曼（华东政法大学）
党的十九大报告指出，要加强社区治理体系建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，打造共建共治共享的治理格局。新时期要求进一步加强社区治理体系建设，推动社会治理重心下沉，充分发挥社会组织的参与作用，与政府、社会、企业共同打造良好的基层社会治理格局。
上海市作为特大城市，在2019年底的人口普查中全市常住人口总数为2380.43万人，全市户籍人口总数为1426.93万人，在这样一个拥有发达的经济体的特大型城市中，为全市人民提供基本需要的、优质的公共服务，基层社区在其中发挥的作用就尤其重要。正如习近平总书记在2018年视察虹口区市民驿站嘉兴路第一分站时所说：“城市治理的‘最后一公里’就在社区。社区是党委和政府联系群众、服务群众的神经末梢。”本文试图以上海市H区市民驿站的建设为例，构建了地方区政府——街道——社区——市民驿站纵向共演的分析框架及政府——市场——社会横向共演的分析框架，并由此形成了纵横双向共演的分析逻辑，探索出市民驿站由1.0版本向市民驿站2.0版本过渡的内在逻辑及未来的发展路径。
打造共建共治共享的社会治理格局，需要加强社区治理体系建设，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。葛天任和李强曾总结出政府主导式、市场主导式、社会自治式和专家参与式四种社区治理模式[1]。然而，实行任何一种单独的治理模式都不能完全地解决社区治理存在的问题，而是需要结合多种模式的优点，多中心主体协同合作，相互依赖，共同治理。依靠社区成员的广泛参与，同时结合有效的制度安排和对策，凝聚个人、社区和机构的力量，有利于推进社区邻里互助养老模式的发展[2]。何绍辉认为城市社区治理单元选择要遵循有利于治理资源激发、有利于居民群众美好生活需求满足、有利于推进居民自治的原则[3]。在增强社区社会组织独立性的基础上，实现社区多元治理主体的合理定位和良性互动，有效整合资源、重塑居民社会价值应是推进社区社会组织有效参与社区治理的有效路径[4]。
对于社区治理新模式的创新举措，严国萍和吴结兵认为公共空间建设在社区治理中不仅可以促进居民的日常互动，塑造社区共同体，同时在推动基层民主协商、孵化社会组织、培育居民公共精神等方面具有基础性的作用[5]。公共议事厅、市民驿站等社区治理方式的创新为社区治理形式丰富化提供了平台和载体。在推进社区治理体系和治理能力现代化过程中，需要把制度优势转化为治理效能，整合资源、多方联动、协同共治，打造成“管理圈”“服务圈”“生活圈”等高度统一的社区治理共同体[6]。
上海市H区是全市老龄化程度最高的区，为了满足全区老龄化人口的公共服务需求，让群众尤其是老人在步行15分钟内就能享受到高效优质的社区服务，H区最早于2008年开始在各街道试点建设市民驿站，经过十多年的建设，如今已初具规模。纵观市民驿站的发展历程，大致可分为创新、试点推广、优化升级、信息智能化四个阶段（见表1）。
创新阶段（2008-2016）：H区市民驿站的设立始于2008年，原名为“街道网格化综合管理服务片区”，利用原东二居委在玉田路的办公场地，是街道新建的一个民生服务站点。站点建设之初是为了解决区内严重的人口老龄化问题，解决社区内老年人的基本生活需要，如日托项目、老年食堂、卫生疗诊点、服务大厅等，这也成为上海市第一个市民驿站。此后，曲阳路街道以“居民步行15分钟内可达”为原则，又先后建了第二、第三个市民驿站。自2016年开始，H区开始在各街道试点推进市民驿站建设，致力于打造具有本区特色的市民驿站品牌。
试点推广阶段（2016-2018）：2017年区市民驿站建设在服务内容上围绕民生服务、事务受理、特色项目和党建群建四个大类。在运作方式上实现社会化、市场化、项目化和专业化。经过两年的试点推广，至2018年8月建成覆盖全区的35个市民驿站。市民驿站推出了“一老一小”模式，形成以养老为主的就餐、看病、取药及助幼功能，成为市民驿站由1.0版本过渡到2.0版本的重要转折点。
优化升级阶段（2019-2020）：2018年后，H区委和区政府积极探索市民驿站的2.0版本，建设成“家门口”服务站，按照“高标准、深拓展、广覆盖”的要求，推动2.0版本的建设。经过一年多的努力，把市民驿站建设成多主体共同治理的综合服务平台，建设成“15分钟生活服务圈”“网格管理圈和党建活力圈”，成为H区基层社会治理的品牌。并构建成党建引领、街道牵头、行政职能部门协同、社会力量参与的管理模式。打造出党建群建、生活服务、就业服务、事务办理、心灵港湾、网格管理、特色服务七类功能，为社区居民提供了全方位、综合性的公共服务。
信息智能化阶段（2020-）：打造“线上市民驿站”，探索“区块链+社区生活服务”模式，依托5G等新一代信息技术，让群众在市民驿站便能办理咨询各类社区事务，在家门口享受“一网通办”的便利。为市民提供更多全天候、零距离、多渠道的线上服务。同时，也将进一步深化市民驿站的党建服务功能，发挥党建引领社区建设的功能，更好地推进社区治理体系和治理能力的现代化。
倪星对于以央地关系来分析改革开放以来深圳市经济增长的动因建构了纵向共演的理论框架，强调中国的经济发展是中央与地方共同演进的过程，通过构建中央与地方关系的互探、互嵌和互惠的纵向共演机制，来对中国之治进行立体性诠释和统合性分析。而洪源远主要从横向共演的视角出发，强调中国经济发展是政府与市场共同演进的过程，通过政府与市场的互嵌、互动、互塑的共演模式来解释中国的发展模式。笔者认为在我国基层社区治理的过程中，由政府进行社区管理的一枝独秀到多元治理的展开，这既是一个纵向发展的过程，也是一个横向发展的过程，故本文将通过纵横双向共演框架来解释上海市H区市民驿站10年间由产生到发展的过程。
表1 H区市民驿站发展阶段划分
图1 纵横双向共演过程
按照图1的逻辑来说明，在政府、社区和多元社会组织的纵横双向共演过程中，政府先向下放权，社区给予政府治理效能的反馈，获得好的反响，获得政府进一步的信任及进一步授权，社区再进行治理结构的扩大与延伸，与社会组织、企业、居民产生多向互动反应提升治理绩效与治理水平，来进一步推动社区治理结构转型升级，进而进一步提升治理效能，虽然在此过程中存在传统路径依赖的影响，但经过多次的共演过程，社区治理也完成了自身的升级，并且今后随着信息社会的发展，社区治理还将获得更大的发展机遇，再次进入全面治理转型的新阶段。
（一）权力下放——治理效能的反馈
在市民驿站1.0的发展当中，市民驿站最初是由曲阳路街道建立的民生服务点，目的是为了打造以“为老服务项目”为重点的市民驿站品牌。街道来牵头，以基层社区为载体，为社区居民解决基本生活需求，落实民生项目。这也成为上海市第一个市民驿站，是H区探索基层社区自治的创造性模式。这里设置了社区老年食堂、卫生疗诊点、服务大厅、老年日托等功能，给社区居民带来了极大的生活便利，政府提出曲阳路街道市民驿站建设标准，曲阳路街道又以“居民步行15分钟可达”为原则，先后建立了第二、第三个市民驿站，得到了社区居民较好的反响，产生了极好的治理效能反馈。基于曲阳路街道市民驿站的良好发展及区政府对此模式的肯定，自2016年开始，到2018年8月建成覆盖全区的35个市民驿站，H区还在江湾镇街道召开了关于市民驿站的建设推进会，得到了政府的高度肯定。市民驿站的发展和经验证明在政府与社区双向互动的过程中，基层社区创新型政策试验推动治理效能的提升，治理效能提升的反馈同时又推动政策的发展与完善。
（二）社会共治——治理绩效的反馈
市民驿站在运作上采用了“社会化、市场化、项目化和专业化”的模式，充分调动了各类社会组织参与社区治理的积极性和主动性。在驿站的建设过程中，社区治理和民生服务需求呈现出复杂化、多元化和个性化的基本特点，社区治理与服务的新老问题深度交织使其复杂性有所增加，但社区自身渠道和平台较为有限，服务力量较为薄弱，需要主动开放空间，吸引社会组织和企业的参与，解决公共服务缺失的问题。
对此，市民驿站将托老、护老等服务外包给洪辰优抚、福寿康等企业，在街道和企业共同出资的基础上实现托老所的运转。在儿童照顾、文化建设和社区自治等方面则充分发挥社会组织和居民自治的作用。与此同时，也培育和发展了社区社会组织，促进各类社会组织互联互通、能力提升、共同发展、服务居民。
（三）居民自治——治理合法性的反馈
居民积极参与社区公共事务，建构良性的社区治理关系网络，有利于促进社区共同体意识的形成和整体发展。社区居民参与社区治理，共享治理成果，共建宜居家园，引导和激发居民在社区发展治理中的主体意识、责任意识，提升社区发展治理的温度、热度和幸福度。市民驿站2.0版本，在进一步扩大市民驿站服务供给精准性的基础之上，逐步显现个性化特色。专门设置了第三驿站来推动居民自治，成立居民自治议事厅，充分调动“两代表”、双拥对象、退休党员等为社区事务献言献计。同时，在其他驿站当中也设置了各种岗位，帮助大量社区居民成功就业，社区综合服务体系引领大量人员成功创业；
许多社区志愿者也来参与社区公共服务，为居民社区自治提供了可以借鉴的经验。
（四）基层党建——贯穿于社区治理双向共演过程中的作用机制
基层党组织是城市社区治理活动的领导核心，是完善和提高基层社会治理体系和治理能力的主体力量。力求通过党建在基层的领导和整合作用，发挥党员贴近群众的优势，把市民驿站打造成更加贴近群众需求的服务平台。在这一过程中，H区街道社区基层党组织作为社区治理双向共演路径的轴心，形成了社区党委与包括上级政府在内的各治理主体之间“一核多方”的治理格局，有效地动员了社区群众，以党建引领整合了各类资源，在党组织的领导下将政府、社区、社会的管理相结合，政府提供服务、社会提供服务、居民自我服务相衔接，使得多元服务供给与多样服务需求相匹配。
当前，市民驿站正试图在原有的2.0版本的基础上进一步深化市民驿站的建设，形成制度化、法治化、社会化、智能化的社区治理模式，依托新时期大数据和5G智能技术的应用，创新社区治理手段，为城市社区治理提供更多经验。为此，提出优化策略，以期市民驿站建设的进一步发展完善。
（一）党建引领下的市民驿站功能再升级、服务再优化
进一步拓展市民驿站作为街道党建服务中心延伸点的辐射范围，构建党建大联盟，发挥社区党组织领导核心作用，建立社区网格支部，聘请社区内有威望的老党员担任网格支部书记，同时，加强与入驻社区的行政机关党支部的合作，加强党员所在支部的管理，发挥他们的积极作用。通过党建引领，把市民驿站打造成更贴近群众需求的服务品牌。
（二）以社区居民实际需求为导向，形成服务于全体居民的多功能服务中心
将社区居民的良好反馈传递给政府，形成政策能上能下，有错及时纠，好的做法及时在全区推广的治理模式。同时，探索新型物业管理机制，发挥物业管理中心在各小区、市民驿站的作用。保障居民在业主委员会中的权利和表达机制，定期召开会议，征集意见，共同处理小区公共基础设施、环境改造、物业收费、停车场等问题。
（三）拓展服务范围，打造“家门口服务站”
深化“一站一策”策略，因站制宜，以群众的需求为导向，依托线上平台，打造集助老、医疗、文化、教育、休闲娱乐于一体的生活服务圈。
（四）依托新技术，打造线上线下社区治理新模式
依托5G技术，推动市民驿站电子政务的完善，开展线上政务进社区的活动，建立健全供需对接、受理便捷、资源共享的市民驿站信息化综合管理云服务平台，让群众在市民驿站能办理咨询各类社区事务，让居民足不出户，便可享受“一网通办”的便利。
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