李成臻
（中共临沂市委党校，山东 临沂 276000)
易地扶贫搬迁是国家为打赢脱贫攻坚战实施的重点工程，旨在实现农村贫困人口快速脱贫，实现小康。易地扶贫搬迁安置社区是区别于新型农村社区的一种“过渡型”社区。易地扶贫搬迁以实现农村贫困人口整体脱贫为目的，搬迁地区一般为生存条件恶劣、不适宜人类生存居住或生态环境脆弱、自然灾害频发的村庄；
而新型农村社区主要因村庄“空心化”严重、设施不完善或建设相关公共设施等为实现土地利益最大化而进行撤村并村或满足统一整体规划而设立。易地扶贫搬迁群体异质性强、期望不同、需求各异，如何使搬迁群体在安置社区稳得住、能就业、能致富，成为易地扶贫搬迁集中安置社区治理的重中之重。
临沂易地扶贫搬迁是由政府统一规划指导的社会空间迁移，深山贫困群体的集体迁移必然会冲击传统乡村的结构关系与社会秩序，从而形成新的治理结构关系与治理秩序。易地扶贫搬迁集中安置社区构成的复杂性决定了不能依照新型农村社区和城市社区进行治理，其治理理念与治理方式呈现出新形态、新特征。本文在实地调研、案例分析的基础上，通过对临沂市易地扶贫搬迁集中安置社区治理实践的阐述，厘清了其社区治理中存在的困境及原因，从制度供给、党组织职责、物业服务管理、“互联网+”治理、培育共同体意识五个方面提出临沂市易地扶贫搬迁集中安置社区治理的路径选择，从而为巩固脱贫攻坚成果，增强搬迁群体安全感、获得感，最终实现乡村全面振兴提供助力和借鉴。
（一）临沂易地扶贫搬迁总体情况
临沂市易地扶贫搬迁是斩断生存环境恶劣山区“穷根”的治本之策，搬迁对象主要是居住在交通闭塞、公共服务严重滞后且建设成本过高的山区居民。根据山东省易地扶贫搬迁规划部署，临沂市易地扶贫搬迁共涉及F县、Y县、N县3个县的12个乡镇、34个村。从区域分布看，F县涉及6个乡镇、16个村，搬迁2 818户、9 513人；
Y县涉及2个乡镇、9个村，搬迁2 027户、4 933人；
N县涉及4个乡镇、9个村，搬迁452户、1 158人。共计搬迁15 604人[1]。根据临沂市实际情况及统一规划，搬迁主要以自然村整体迁出为主。迁出村原有住房由集体统一拆迁，对传统古村落加以保护，涉及文物古迹的按有关法律法规办理。对于迁出村的自留地和山林地，由集体统一经营或引入工商资本统一开发。临沂市易地扶贫搬迁安置社区于2018年全部按标准建成。
（二）临沂易地扶贫搬迁集中安置社区治理现状
1.安置社区基础配套设施完备，搬迁群众生活便利
临沂易地扶贫搬迁安置社区主要由政府统一规划指导建成并同步建设了相关公共基础设施，且基础设施与住房同步设计、同步施工、同步交付使用；
依托小城镇、工业园区、乡村旅游区建设的安置社区同步改扩建相应的基础设施。安置社区住房、道路、供水、供电、供气、宽带、公交、便民服务中心等设施比较齐全，社区内部或附近普遍配建了幼儿园、卫生室、便利超市、文化健身广场等公共服务设施，方便搬迁群众在子女义务教育阶段上学、医院就医、超市购物等方面的基本生活需求。相较于散居山村，搬迁群众的居住和生产生活条件得到跨越式提升。
2.相关配套产业扶贫项目落地，搬迁群众就业顺利
为解决搬迁群众可持续生计问题，安置社区普遍实行新型安置区、产业培育示范区、农旅结合先行区“三区同建”，探索“易地扶贫搬迁+产业扶贫”新模式。迁出村净增耕地由集体统一经营管理，规模种植适宜果品、药材等经济作物，促进搬迁群体增收；
部分生态环境好、山村民居富有特色的迁出村引入工商资本进行整体开发，打造成特色鲜明的古村落，实现农旅结合，既增加了搬迁群众土地入股分红，又为其提供就业岗位。安置社区沿街商铺全部用于出租或建设服装纺织、商贸物流、板材加工、鞋业加工、食品加工等劳动密集型产业扶贫车间，租金收益在扶贫理事会监督下大部分用于集体增收，小部分用于无劳动能力的建档立卡搬迁户的基本生活保障，扶贫车间也方便了搬迁群众就近就业；
通过开展电商培训和就业安置，增强搬迁群众的就业本领，带动搬迁户创业就业。
临沂易地扶贫搬迁集中安置社区各项工作虽已步入正轨，但在社区治理探索过程中依然存在诸多问题，许多新问题亦在不断产生[2]。
(一）顶层设计缺乏长远考虑，政策体系衔接不畅
易地扶贫搬迁的工作重点在于建设集中安置区、组织动员群众入住等短期搬迁任务，缺乏长远性的制度安排和顶层设计，涉及搬迁户切身利益的部分制度安排不够明晰，易引发后续治理难题，造成矛盾纠纷。一是搬迁户原有土地流转问题。基于整村搬迁的前提，承包地、山林地等集体土地所有权的行使主体已经灭失，需重新确权登记并统一管理，搬迁户相关权利的流转、退出需重新安排。二是搬迁人口户籍转换问题。按照常住地登记户口原则，搬迁人口户籍应转移至安置社区，但目前仍有不少搬迁人口没有办理户口转移。三是安置房产权问题。安置房用地大多为划拨性质，用地相关手续不完善，房屋所有权不明晰。目前各地对安置住房能否交易、交易时是否需要补缴土地价款等无明确规定；
搬迁户子女结婚分户是否可申请新的安置住房等亦无明确规定。四是扶贫资产产权界定问题。通过充分利用土地增减挂钩项目资金、各方援助资金、社区内自筹资金等方式集中建设物业商铺、扶贫车间等增加搬迁户财产性收入，但这些资产的产权归属方式和收益分享模式多种多样，量化到搬迁户的做法各不相同，可能因利益之争诱发矛盾冲突。
（二）制度机制建设不健全，多元主体权责不清
安置社区的制度机制和人员配备主要表现为行政化特点，不适应社区工作的开放性特征。社区资源整合利用不通畅，管理人员政出多门，部门管理相互交叉，难以取得显著的治理效果。一是安置社区基层党组织力量薄弱。考虑到社区稳定及搬迁户心理接受度，安置社区仍然让原来村委领导班子继续管理，但社区居民构成的复杂性、党员流动的频繁性，致使社区组织结构碎片化严重，“三会一课”等党建日常工作未有效落实。同时，由于社区党员数量较少，引领作用很难发挥，干部储备、发展党员的压力较大。二是群众性自治组织基础薄弱，参与安置社区治理意识不强。安置社区群众性自治组织主要是居委会，但居委会行政化严重，忙于各种检查、材料准备工作，在社区管理、社区服务等方面还有较大提升空间。三是社会组织参与安置社区治理效果不显著，参与度低。安置社区治理主要由党委和政府包揽，社会组织参与社区治理缺乏制度支持和正确引导，缺乏沟通渠道，搬迁户对社会组织认可度低；
加上社会组织本身的资金短缺、专职人员少、制度不完善等因素致使其存在提供服务时间短、服务不可持续等弊端，导致搬迁户对社会组织提供的服务满意度较低。四是物业服务公司与搬迁户关系复杂，在公共服务供需之间极易产生矛盾，沟通协调困难，治理效率低下。
（三）综合服务设施不完善，公共服务供给不足
安置社区党群服务中心的专业管理服务人员未配备到位，相应的资源配置与监督机制未有效建立[3]。部分安置社区宜人宜居环境氛围不浓、生活便利条件不充分、配套设施破损后维修不及时、管理方式粗放、人员经费缺乏；
部分安置社区应急救援管理系统建设不规范，因警力配备不足，安全隐患、治安隐患风险较大，易发生安全领域事故[4]；
高层住宅中部分群众电梯使用安全知识和教育缺乏，且相关管理人员遇到突发事件应对不及时，影响搬迁群众的幸福感指数；
社区公共服务设施作用的宣传力度不够，群众缺乏认知或存在使用障碍，部分安置社区公共服务设施成为摆设，使用率不高。
（四）信息化使用管理不到位，数字化治理水平低
“互联网+”社区治理已成新常态，但安置社区信息化使用管理仍存在许多难题：一是信息化网络技术人员配备不足。缺乏熟练掌握现代信息技术的专业人员，信息设备日常维护、使用不当。二是数字平台融合不够。不同部门推出各种APP、微信群、社区通等线上平台载体，旨在方便搬迁群众日常办事、缴费等，但各种线上平台依然为条块分割方式，各部门依然是单线进行系统建设和信息采集，导致信息资源共享不充分、数据标准和规范不统一，搬迁群众信息采集交叉重复现象严重。各安置社区亟需建立规范有序统一的综合网络信息平台，切实提高安置社区的数字化治理水平。
（五）搬迁群众社区身份认同度低，社区融入感不强
易地扶贫搬迁对传统乡村的关系网络造成很大冲击，搬迁群体生活、生产重心逐渐转移至安置社区附近，原来紧密的“熟人社会”关系也随之淡化[5]。由于搬迁户都来自山村，受教育程度低，风俗习惯各异，人员构成复杂，异质性强，对社区认知度和关注度不高，对社区治理缺乏认识。安置社区的常住人口以学生及老、弱、病、残群体为主，大部分男性青年壮劳力和一部分妇女基本都进城务工，导致安置社区缺乏生机活力、后续发展乏力，搬迁群众凝聚力和社区共同体意识不强。
易地扶贫搬迁集中安置社区面临的各种困境存在多方面的原因，只有从主客观两方面理顺其深层次关系，才能找准症结，对症下药。
（一）后续扶持制度与政策保障存在滞后性
易地扶贫搬迁是自上而下的行政指导性工程，时间短，任务重，政策性极强，操作模式不成熟，尤其是较大规模的农村贫困人口集体搬迁，可借鉴的经验和案例少。前期搬迁重点在于贫困群众“搬得出”，对于“稳得住”“能致富”的后续社区治理缺乏长远思考和系统性谋划，缺乏属地化管理与社区化管理相结合的顶层设计与制度安排。
（二）搬迁群体对外部资源存在强依附性
安置社区是在政府统一规划基础上，高效整合了土地、资金和扶持政策等各要素，将搬迁群体快速脱贫、乡村全面振兴与新型城镇化发展同步推进的一种治理模式。为提供针对性的政策支持，政府不断为安置社区注入各种资源以改善其外部环境，为搬迁群体创业提供税费减免、担保贷款、免租门面摊位费等优惠政策，从而致使搬迁群体对外部资源具有较强的依附性。安置社区发展的内生动力未被充分激发，搬迁群众参与社区发展建设的自主意识未被充分激发，需要在党委和政府的帮扶引导下，培育社区发展的内生动力和能力，变被动治理为主动治理，变对外部资源的强依附性为共建共治共享的新发展格局。
（三）社区治理主体履职能力有待提升
相较于新型农村社区，安置社区作为一种过渡型社区，面临着生计转型、理念转变、关系转化等各种难题，这对社区治理主体的履职能力提出了更高的要求。但安置社区党组织成员大多来自于迁出村领导班子，成员年龄普遍偏大，处置基层事务不力，很难适应社区工作复杂多元的特点，对以搬迁群众为主的社区管理经验不足，风险把控和处置能力还有待提高；
对信息化建设认识不深、重视不够，利用“互联网+”治理理念滞后，治理方法缺乏与时俱进和创新。部分搬迁贫困户的贫困成因多样、困难程度不同、禀赋观念各异，采用单一的社区整合易给社区后续治理埋下不确定性隐患。同时，安置社区人口流动性大，成员构成复杂，增加了社区治理难度。
（四）搬迁群体由分散居住到社区居住存在不适性
从传统散居村落搬迁到城镇集中安置社区，割裂了原有社会关系网络，搬迁群体在文化意识、思维观念、民风民俗等方面与城镇居民具有相当大的差距。搬迁至安置社区后，社区化的互动交友、社会参与、居住环境与传统的原搬迁农村具有明显差异，公共环境卫生保持、废物处理方式、固有生活习俗等传统生活方式也要随之发生变化，新的社会关系、生活秩序、资源并购等也需要重新建构，否则易产生矛盾纠纷及不稳定因素，影响搬迁群众的生活品质[6]。
目前，安置社区治理仍处于起步阶段，加之由于安置社区入住时间较短，矛盾风险尚未充分暴露，社区治理对可能的矛盾冲突防范意识不强、防控能力不足。从长期来看，收入不稳定、生活压力变大、发展不平衡等问题凸显后，安置社区的社会治理将面临更大压力。
临沂易地扶贫搬迁集中安置社区治理是一项系统性工程，应从完善过渡期制度供给、党组织“轴心”职责、物业服务管理方式、“互联网+”治理模式、共同体意识建构等多方面综合施策，多方发力，实现搬迁群体重新开启美好幸福生活的美好愿景。
（一）完善过渡期制度供给，发挥安置社区政策集成效应
针对易地扶贫搬迁集中安置社区“人员多、事情杂、难管理”的实际问题，加强长远性顶层设计，完善过渡期制度供给，发挥政策集成效应，促进政策体系衔接至关重要。一要完善安置社区管理制度。在易地扶贫搬迁安置社区开展管理制度试点，尽快明确安置房权属、户籍政策、迁出地土地权益保障等各项政策。二要加强安置社区集体资产管理。安置社区可整合商业用房、停车场等公共资源运营收益指定用于公共维修、公益性支出等公共服务方面的开支，为社区可持续发展提供内生动力。三要健全就业服务保障体系。加大对用工企业的扶持力度，大力发展扶贫车间，鼓励小微企业到安置社区附近集聚发展，多渠道开辟就业岗位，提高就业岗位供给水平，实现“一户一技能、一户一就业”，提高就业竞争力；
开展就业技能培训，根据搬迁群众就业意愿和自身条件，集中开展家政服务、护工、电商等技能培训，提升搬迁群众人力资本水平。四要完善公益基础设施管护运营筹资机制。对医院、学校、幼儿园、道路交通等公益性基础设施给予财政补助，确保配套设施建得完备、用得无忧。五要延续产业扶持政策。根据产业发展需要，完善对产业上下游配套的支持，增强产业发展的韧性与活力。
（二）履行党组织“轴心”职责，推动多方参与治理渠道畅通
1.加强安置社区党组织建设
为创建安定和谐的新型安置社区，需要加强党支部阵地建设，激活安置社区党组织活力。充分发挥第一书记在帮办建强安置社区党组织中的“领头雁”作用，保留原迁出村的“百事通”工作人员，同时为新领导班子增添年轻党员干部、致富带头人、社区民警、高校毕业生等新鲜血液，不断增强党组织生机活力和创新创造能力。尤其要配强安置社区党支部书记和居委会主任，发挥其在社区治理中的“主心骨”作用。
2.健全安置社区党组织服务架构
安置社区普遍建立了社区综合服务中心、新时代文明实践中心等党群服务组织。党组织要切实履行“轴心”职责，健全组织服务架构。一是构建乡镇、社区、楼栋三级责任体系。从乡镇党委选派专职党务工作者进小区指导建立党组织，完善社区党组织服务构架，增加社区干部职数，着力构建“第一书记或派驻社区干部、社区党支部书记、小组长（楼长）”三级网格管理责任制，增强党组织的政治和服务功能。二是构建枢纽型服务阵地。建立健全居委会等群众性自治组织，深化党建带群建工作，带动工、青、妇等组织相继建立，全方位、多角度为搬迁群众提供服务保障。三是搭建三级服务平台。积极组织引导社团组织、知名企业及各类社会力量资源对口帮扶易地扶贫搬迁群众，吸引资金、项目落地安置社区，倡议志愿者到安置社区开展社会公益、智力扶贫等社会服务活动。
3.推进党组织领导的多方协调运行机制
一是创新议事模式。健全安置区党组织议事规则、居民自治章程及“两委”各项制度，在社区党支部领导下，设立民主议事理事会，成员组成采取“3+X”模式，“3”由村“两委”成员、党务监督委员会成员、社区监督委员会成员组成，“X”由社区代表、老党员、老干部及办事公道有威信的群众代表组成[7]。依托社区活动场所建立民主议事厅，将民主议事厅作为群众反映问题、理事会办公、议事会议事的固定场所，维护搬迁群众对社区重大事务的知情权、参与权、决策权；
结合实际采取积分奖励、“红黑榜”等形式，健全奖惩机制，引导搬迁群众强化自我约束、自我管理、自我提高。二是创新风险化解机制。深化网格化管理与村民小组、基层群众性自治组织协同配合机制，协调推进“党小组+网格员+搬迁户”，不断夯实社区治理根基。畅通信访和诉求表达渠道，加强自然资源权属纠纷、赡养纠纷、家庭邻里纠纷调解工作，从源头依法化解矛盾。三是创新防返贫监测预警机制。加强各项社会救助政策措施的落实力度，将符合条件的搬迁群众纳入临时救助等救助范围，兜底保障困难群众基本生活。四是创新突发事件应急响应机制，做好社区疫情常态化防控工作，切实强化组织保障，推进治理立体化建设。
（三）创新物业服务管理方式，提升安置社区公共服务供给水平
临沂异地扶贫搬迁集中安置社区大多没有引入专业化的物业管理公司。一方面是由于过渡期社区治理的重点在于满足搬迁群众基本生计及就业帮扶；
另一方面在于搬迁群众没有物业服务的消费观念。党群服务中心或社区综合服务中心全面推进“一站式”服务，简化政务服务办事流程，方便搬迁群众就近办事；
统筹安排日常保洁、安全秩序维护、车辆停放等工作，提升综合服务设施使用效益；
及时管理并查处一些违章搭建、任意弃置垃圾、电动车违规停放充电、占用公共区域和消防通道等行为，维护社区安全秩序；
部分高层安置社区要定期排查电梯安全隐患，警惕高空坠物、电梯关人等事件，加强电梯安全使用培训，做好电梯紧急情况预案，及时维护维修故障电梯。
鉴于安置社区后期治理需求，应加大对专业物业服务管理企业在社区治理方面的专业性、规范性、合理性及合法性的宣传，逐步引导搬迁群众转变认知局限。同时鼓励物业服务管理企业积极参与安置社区的物业管理，按照合同约定提供优质物业服务，拓展公共服务资源，加强公共服务监督，提升公共服务水平。
（四）推进“互联网+”治理模式，提高安置社区数字化治理水平
易地扶贫搬迁安置社区可借鉴数字化赋能新型农村社区治理模式，运用大数据信息技术贯穿其建设与治理的全过程，通过推进“互联网+”治理模式，夯实后期治理基础。首先，通过教育培训、引进等方式尽快培育信息化网络技术人员，增强信息化使用管理能力。其次，结合搬迁群众实际需求，整合不同部门资源，整合“微信群”“社区通”“云上家园”等分散的线上平台，建立社区治理综合数据服务平台，创新“互联网+政府+企业+搬迁户”的运转模式，加强对搬迁群众信息采集与分类整理，提高数据精细化水平，帮助社区工作者对搬迁户进行信息建档及后续服务，加强多元治理主体间的信息共享和互通，减少资源浪费，提升安置社区智慧化程度。同时，“互联网+”信息技术可以推动安置社区建立以党的建设、民生工程、社会治理、平安建设等为一体的政务服务管理系统，通过设立系统引导、智能评价、自动反馈等功能模块，积极为社区群众提供便捷、畅通的“点单”服务诉求渠道，对群众需求作精准识别，更好地解决搬迁群众最直接最现实的问题。
（五）积极培育共同体意识，促进搬迁群众社区融入
通过积极培育共同体意识，整合安置社区内部的异质性，增强安置社区认知度与认同感，最终实现搬迁群体搬出幸福生活，实现乡村全面振兴与新型城镇化协同发展的远景目标。
1.重建搬迁群众心理归宿感
强化搬迁群体的共同体意识和家园情怀教育，加强对社区中好人好事、先进事例的宣传，消除搬迁户间的猜疑和不信任感；
通过教育引导、就业帮扶、扶老助孤、心理疏导等形式，帮助解决搬迁群众难心事、揪心事、烦心事，增强社区认同感、归宿感；
有条件的安置社区可适当开辟农耕“微田园”，在解决日常生活需求的同时，缓解故土难离的情结。
2.重构搬迁群众交往空间
利用健身活动室、文化广场、社区服务中心等公共场所积极拓展文化、体育、科普等服务功能，通过定期举办广场舞表演、影视教育活动、心理咨询等公众活动，共话生活趣事、共聊生活感悟、共畅生活美景，从而弥合社会距离，拓展交往空间；
利用新时代文明实践中心、道德大讲堂等平台提升搬迁群体综合素养，强化社会责任意识、规则意识、集体意识，依法理性表达诉求，维护社区秩序和安定团结。
3.重塑搬迁群众社会关系
引导搬迁群众在参与公共事务处理过程中实现邻里互动交往和情感交流、转变休闲娱乐方式、扩大交往范围，从而逐步构建起新型人际互动支持网络，增强社区居民角色认同，促进其融入社区，营造良好的社区氛围[8]。
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