严庆芳 郑莲霞 侯汝峰
(四川司法警官职业学院 四川德阳市 618000)
《监狱计分考核罪犯工作规定》(以下简称《工作规定》)于 2021年10月1日起施行，四川省监狱系统为全面推进《工作规定》落地落实，组织了多层次、多形式的专项学习活动，增强了监狱民警运用《工作规定》的能力，提高了全省监狱整体执法水平。《工作规定》实施以来，由于民警对监狱计分考核罪犯工作(以下简称计分考核工作)蕴含的新思路、新变化及新要求理解不到位，影响了计分考核工作向纵深推进。因此，有必要对《工作规定》实施以来，在适用中发现的问题进行梳理总结，提出改进措施或应对策略，以期加强对《工作规定》的科学适用，全面提高计分考核工作质量，进一步提升监狱罪犯管理科学化、规范化、精细化水平。
《工作规定》在适用中存在的问题主要有以下几个方面：
(一)计分考核工作认知层面存在的问题
2021年全国开展了政法队伍教育整顿工作，《工作规定》的出台正是基于政法队伍教育整顿之际。在实践中，由于部分监狱民警对《工作规定》出台的背景和意义缺乏关注和理解，导致对计分考核工作缺乏宏观认知，影响了《工作规定》的理解和适用。
1.缺乏系统性认知
《工作规定》第1条明确了制定本规定的目的是“为了正确执行刑罚，规范监狱计分考核工作”。计分考核工作隶属“刑罚执行”系统。如果缺少这个认知，就会弱化对计分考核工作的敬畏，在加扣分时缺乏审慎的态度。在实践中对计分考核工作重要性的理解，在不同的监狱层级是不一样的，呈现出“两头热、中间冷”的情形，即监狱领导和负责计分考核工作的专职民警对此有深刻的认知，非常重视计分考核工作，但部分监区民警认为计分考核工作只是监狱一般性常规工作，而并未意识到自己手中的每一次加扣分都影响着减刑、假释等执法工作，也未认识到加扣分的准确性，关乎刑罚功能的发挥，关乎刑罚变更是否公平公正，关乎监狱执法是否公平公正。
2.缺乏作为“源头证据”的认知
在实践中，监区民警在制作最基础的计分考核工作材料时，存在着“依葫芦画瓢”简单化、脸谱化的倾向，这会导致计分考核工作材料要素记载不全、记录不规范，影响计分考核工作材料的证据力。2021年12月最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合印发了《关于加强减刑、假释案件实质化审理的意见》(以下简称《实质化审理的意见》)，旨在减刑、假释案件要实行审理模式之再造，变形式化审理为实质化审理，推行减刑、假释案件办理以审判为中心的刑事诉讼制度改革。《实质化审理的意见》释放了高层对减刑、假释工作的重大信号：信号一，认定罪犯是否符合减刑、假释法定条件，应当有相应证据予以证明；
对于没有证据证实或者证据不确实、不充分的，不得裁定减刑、假释。信号二，监狱要培养专门的人员，以适应“实质化庭审诉讼”活动要求，要像律师一样参与法庭调查，回答审判长、检察机关的提问〔1〕。这对于监狱来说无疑是一项全新的挑战,监狱要承担起“实质化审理”的“答辩”任务，出庭的监狱民警除了要熟知每一名减刑、假释罪犯的具体情况之外，还要有运用证据阐明法律事实的能力，还需具有阐释证据证明力的能力。这首先要求监狱民警对计分考核材料作为“源头证据”有清醒的认知，而目前大部分监狱民警尚缺乏这样的认知。监狱是否做好准备融入司法发展大势，监狱民警是否做好准备迎接新的挑战，值得监狱高度重视。
(二)计分考核工作技术层面上存在的问题
四川监狱系统在疫情防控“三个7”警务运行模式下，再加上计分考核信息化程度低，两方面叠加导致计分考核无法保障数据同步，准确性、及时性大打折扣。
1.缺乏数字化平台支撑
现行警务运行模式下，专职计分考核工作民警要在自己值班的7天中，完成本监区全部罪犯每日的计分考核情况“日记载”补录及复核，还要完成每月计分考核月汇总及计分考核评定转换工作，而这些繁琐的工作缺乏数字化综合办案平台的科技支持，完全依赖于人工复检、复核，有时还会因各个主管科室要求不同，填报计分考核工作数据时还需同时填几套，人为地增加了工作量，加大了专职计分考核工作民警出错的概率。
2.缺乏每日“数据同步”
计分考核工作台账是罪犯减刑、假释的基础性、源头性证据，对于证据本身而言具有可能毁损、灭失，或以后难以取得的特征，如果不及时固定就会造成证据的缺失。现行警务运行模式下，监区民警对本监区罪犯的计分考核工作只能是“各管一段”，后者不理前者事，客观上会影响计分考核的准确性和及时性。值班民警之间、专职计分考核工作民警与值班民警之间缺乏必要交接机制和环节，监区的“日记载”无法做到每日对接数据同步。计分考核工作记载如有遗漏、错录或资料不齐全等情形，无法及时发现更正，事后补救会因时间延误降低计分考核工作的质量和可信度，这与我们的执法原则是不相符合的，同时也无法保障计分考核工作的实时、全程监督。
(三)计分考核执法建设层面存在的问题
《工作规定》实施不久，在制度规范上还不够完善，有关计分考核工作的证据指引、裁量基准和程序规定等，国家层面尚未建立统一的标准，省级层面系统的制度设计还在试点探索中，有待实践检验，执法实践中不可避免地会出现政策掌握不平衡和具体操作不规范的情况。
1.计分考核工作执法导向有偏差
为了以最低成本实现监狱的安全稳定目标，顺利推进对罪犯的各项监管改造措施，最大限度地激励罪犯的改造积极性，计分考核是监狱最常用也最好用的管理方式。但是，有的监狱民警在对罪犯的执法管理中，往往会把《工作规定》中理解适用中“模糊地方”的所有的利益，自觉或不自觉地都归于罪犯一方，这会造成计分考核工作导向上有偏差。如《工作规定》第17条规定了因住院治疗或康复等无法参加劳动罪犯的计分规则。监狱内医院不具备医疗资质，那么对罪犯在狱内“住院”或是“无法确定病情临观的”，监狱内医院是否具有认定“住院治疗”资质。在适用该条款时有的监狱民警就认为，该法条应该更加人性化，监狱内医院应该具有对“住院治疗”的认定资格 ，如果认定为“住院治疗”后应当减少罪犯每月的劳动定额，或是不计算劳动考核分，这样才不会影响罪犯的计分考核积分，才不会影响罪犯考核评定“表扬”的转化。
2.计分考核工作执法尺度有偏差
监狱民警对罪犯作出处罚时不可避免地会受到自己的生活常识、司法潜见和刑事政策价值取向的影响，这些非法律因素很可能隐秘地存在于个人决策的过程中，如果执法尺度不一，日积月累就会对计分考核工作结果产生显著影响。例如，《工作规定》第11条第3款规定“树立正确的服刑意识和身份意识 ，改造态度端正”，监区民警对于此条的适用，在把握尺度时就千差万别。例如，针对罪犯“改造态度”是否端正的认定，有的监区民警认为罪犯“做事不情愿，爱答不理”就应认定为“改造态度不端正”，予以扣分；
有的监区民警则会以教育引导为主，而不会扣分。再如，对于罪犯轻微违规问题，监区民警在处理时也差异较大。《工作规定》实施以后，罪犯普遍反映“扣不起分”，对于罪犯轻微违规行为是否扣分，有的民警会综合考量罪犯的改造表现，决定是否予以扣分，而有的民警会“一刀切”一律予以扣分。
(四)计分考核工作理解适用中存在的问题
《工作规定》的有些条款表现出一定的“概括性”和“模糊性”，无法涵盖所有执法行为的责任、权利和利益，只能由监狱民警根据具体情况判定行使自由裁量权。监区民警在行使自由裁量权时会出现不同的处理结果，当多个这样的情节叠加时，自由裁量权所引发的处理结果差异就相当可观。
1.劳动能力鉴定不统一
(1)老残犯劳动能力鉴定争议大。罪犯劳动能力是安排罪犯劳动岗位、核定罪犯劳动任务的依据，也是对罪犯劳动改造表现计分考核的起始点，但现阶段对罪犯劳动能力评估无论是法医学司法鉴定，还是监狱医生的体格检查报告，都存在着缺乏统一的鉴定认定标准和操作规范等问题。中国尚未出台有关罪犯劳动能力鉴定的统一标准，也没有全国统一的罪犯劳动能力评估的实施办法〔2〕。现阶段对罪犯劳动能力评定难以形成对罪犯劳动改造工作的科学依据和指导意见，但现阶段对罪犯劳动能力的科学界定又是计分考核工作绕不开的基础工作。
《工作规定》第20条规定：“对老年、身体残疾、患严重疾病等经鉴定丧失劳动能力的罪犯，不考核劳动改造表现。”实践中，特别是监狱的老病残监区，对于“罪犯到底属不属于丧失劳动能力”具有较大的争议。对劳动能力的鉴定，其鉴定机构必须具备劳动能力鉴定专门资质，疫情防控背景下四川省监狱管理局没有专门指定符合资格的鉴定机构，基层对于鉴定机构的筛选又存在困难，造成丧失劳动能力的罪犯无法鉴定认证。目前这部分罪犯的考核如依据第20条，经监狱自行认定罪犯“丧失劳动能力”，显然不符合法律程序要求。实践中还有一部分老年、残疾罪犯经鉴定具有“劳动能力”，但他们身体确实不好，基本上无法完成每月的生产定额，这部分老年、残疾罪犯的劳动改造考核，在适用时也存在着标准不统一、不知如何认定的情况。
(2)对精神病人的劳动能力鉴定缺乏统一的标准。各监狱针对病犯所实施的狱政管理，以及相应的干预，基本上都是一种“自发”式的，都是按照各省监狱管理局根据本地区常年延续下来的传统和习惯，以及上级有关部门一些不完整、不详细的规定操作的，甚至仅仅是某个监狱自己的惯常做法而已。而指导全局性的法律、法规则严重缺失和不健全〔3〕。对病犯的管理尚且如此，对精神病犯的管理更是处于无法可依的窘境。但对于监区民警而言，与精神病犯相关的工作却是怎么也绕不开的。例如，对罪犯的精神病鉴定，司法鉴定机构通常在结论中表述为“无服刑能力”，对于“无服刑能力”的解读出入较大，监狱有的民警把“无服刑能力”直接解读为“无劳动能力”，有的又认为“无服刑能力”和“无劳动能力”是两个不同的鉴定体系，不可等同。精神病人的劳动能力鉴定缺乏相应的认定标准，造成执法上的困境。
2.监督追责条款适用争议大
《工作规定》第6章专章规定了计分考核工作的“考核纪律和监督”，第42条规定了从事计分考核工作的监狱人民警察及相关人员的法律责任。监狱纪检监察部门与专职计分考核工作民警在适用该条时争议较大。例如，监区在对罪犯转换计分考核评定时出错，把上一次已使用过的表扬，又再一次使用，后经核查及时发现并纠正了错误。监狱纪检监察部门认为应当依据第42条第6款的规定，认定为错误记录计分考核台账或资料，给予专职计分考核工作民警纪律处分。而专职计分考核工作民警认为自己并非“故意”或“严重失职”，且在考核中并未有“接收财物、或者接受吃请”等违法行为，不应当认定为违规违法行为。纪检监察部门监督时坚持原则是他们的应有之责，但对计分考核工作法律责任认定，是否能够综合考量计分考核工作失误的原因和具体情形再进行处理，否则会极大地挫伤专职计分考核工作民警的积极性。
(五)计分考核工作协作层面存在的问题
计分考核工作从开始到最后的运用，有很长的执法链条，某一个环节出现问题，都可能造成执法工作的错误。
1.上下衔接不畅造成梗阻
《工作规定》第7条明确了“谁考核谁负责、谁签字谁负责、谁主管谁负责”，以及监狱民警“对计分考核罪犯工作质量终身负责制”。专职计分考核工作民警并非“专职”，而且计分考核工作规定繁多，操作层面分化细，技术含量高，并非专职民警一人可完成，向下需要监区主管民警的配合，向上需要与计分考核工作小组、狱政科、刑罚执行科等科室衔接。但凡向下的配合不畅，就会影响计分考核数据的准确性和及时性，数据不同步又加剧了计分考核工作出错的概率；
而向上的衔接不畅，上级主管部门不问缘由，仅以结果为导向评判专职计分考核工作民警的工作绩效。这样上、下衔接不畅，专职计分考核工作民警两头受“夹板气”。
2.核查要求不统一影响效能
为了提高减刑、假释案件的办案质量，监狱纪检监察部门加强了常态化计分考核工作内部监督，检察院加强了驻监检察和巡回检察的力度，增加了对计分考核工作案卷材料核查力度。各监督主体对减刑、假释案卷中证据材料标准认定不统一，导致专职计分考核工作民警在组卷时无可适从。例如减刑假释案卷中证据材料要求提供罪犯的加、扣分审批单，监狱当地检察院要求无需提供监区级加、扣分审批单，只需提供监狱级加、扣分审批单，结果在巡回检察中因加、扣分审批单不齐全被认定为材料不齐全要求整改。
针对《工作规定》适用中出现的各种问题，精准对症，提出以下改进措施：
(一)全面提升执法办案理念
全面提升监狱民警执法办案理念，从维护国家公权力权威性、维护社会公平正义的高度来履职履责，严格规范每一次执法，严格遵守每一条铁律，整体推进计分考核工作质效。
1.要提升到维护司法公平正义的高度
计分考核工作的重要性体现在它既涉及监管改造、教育改造、劳动改造，还涉及队伍管理、刑罚执行、生活卫生、执纪监督等工作，所以在具体执行过程中，不能把计分考核工作单纯地认定为普通的、一般的狱政管理工作，而要站在保障监狱民警依法履职、维护司法公平正义的高度去看待。计分考核是减刑、假释等刑罚执行工作重要的源头性证据，是减刑假释执法环节的基础性工作,所以要把计分考核工作上升到“正确执行刑罚”的工作高度去对待。
2.要上升到推进监狱治理体系和治理能力现代化的高度
2014年1月，中央政法委出台《关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行 切实防止司法腐败的意见》，要求“从严惩处减刑、假释、暂予监外执行中的腐败行为”，充分体现了党的十八大以来，党中央对刑罚执行工作的高度重视〔4〕。维护司法公正、杜绝司法腐败、提高司法公信力，是司法行政机关应尽之责。《实质化审理的意见》提出了坚持全面依法审查、主客观改造表现并重、严格审查证据材料以及区别对待四项基本要求。《工作规定》与《实质化审理的意见》一脉相承，旨在深化刑罚执行制度改革，破解减刑假释工作中的体制机制障碍，健全完善减刑假释制度，促使公检法有关机关更加公平、公正执法办案，不断提高减刑假释工作的公信力，做到民众有所呼，政策有所应，司法有所为，局面有所变。所以，监狱必须转变观念，更新理念，提高政治站位，全面深刻理解《工作规定》的法律内涵。监狱要把对计分考核工作的认识上升到推进监狱治理体系和治理能力现代化的高度。
(二)加快数字平台建设
加快数字平台建设，将所有执法管理行为按类别进行模块组件化改造，整合形成执法办案的跨场景应用模式，实现监狱执法管理数据“四化”，即信息化、同步化、标准化、兼容化运用。
1.加强计分考核工作基础数据建设
加强计分考核工作基础数据建设，将基层民警职责模块化，实现智能的实时记录与信息反馈基础数据每日同步。加强对计分考核工作基础数据合法性审查，录入、变更及时性、准确性审查，做到“日记日清”同步，减少数据的滞后性。加强对计分考核工作基础数据的复核查验，特别要加强日常执法中源头性证据收集和固定规范性检查监督，确保证据材料符合规范。增强计分考核工作算力设计，可根据计分考核规则自动产生计分考核结果数据，提升运行计分考核模块的稳定性和流畅性。
2.加强数字化流程与标准制定
加强计分考核工作数字化流程与标准的制定，实现全过程监督执法办案。完善计分考核工作材料、证据制作的标准模板和智能化引导，在横向业务和纵向层级上，按照最小颗粒度要求进行水平化、垂直化细分，逐步实现调查笔录和制证取证辅助生成、计分考核工作全流程线上办理、卷宗和执法档案网上建立、罪犯减刑假释条件审核及排位一键产生、执法办案问题自动预警提示〔5〕。
3.实现多个数字化执法系统兼容
加快监狱大数据中心建设，以数据为核心,打通各系统之间的壁垒，实现计分考核工作数据对接狱政管理数据，与刑罚执行、狱内侦查等其他监狱执法模块相互兼容、共享，各模块的数据之间可以相互对照引用，供各职能科室智能查询，也可以进行检查比对，进行错误提示和监区安全预警分析，实现精准高效的智慧管理。
(三)加快制度建设规范执法行为
自由裁量权在计分考核中不可或缺，必须将“奖惩由谁作出”所导致的计分考核偏差控制在合理限度内，这不仅是计分考核工作规范化的制度要求，也是刑罚功能和目的的应然之理。
1.确立“刚柔并济”的执法思想
中国的刑事政策历来有“给出路”的理念和传统，针对实践中的突出问题，四川省监狱管理局在设计计分考核工作操作细则时应考量“刚性的度”和“柔性的点”。在“刚性”执法上，监狱应从法律条文入手，加大对重点法条阐释，统一法律概念的内涵，从而统一执法尺度，规范执法程序。在“柔性”执法上，“以人为本”，把自由裁量权控制在合理的范围内，同时又能够取得良好的执法效果。例如，新收罪犯入监教育后被分流到生产监区，新收罪犯初入监区因进入陌生环境，从事劳动生产操作流程也不熟悉，往往无法完成既定的劳动定额。从以人为本的角度出发，建议对新收监罪犯建立1～3个月过渡期，过渡期过后按正常的劳动定额考核罪犯的劳动改造表现。还比如罪犯偶有轻微违规时，执法时如果“一刀切”，有可能挫伤一个原本表现良好的罪犯的积极性，也不利于监区长期管理。从以人为本的角度出发，笔者认为监区应建立一个综合考评程序，既考查该罪犯的一贯表现，又给予一个观察期，观察期过后由监区通过集体评议方式最终决定该罪犯是否给予扣分。推崇以人为本的柔性执法方式，这样的方式更人性化、合理化，更易得到相对人的配合，进而执法的效果也更加明显，并且能够大大减少暴力抗法等抵触事件的发生〔6〕。
2.加快配套制度建设
省级监狱管理局应根据司法部《监狱计分考核罪犯工作规定》，在已有标准化建设成效基础上, 制定计分考核工作的实施细则、流程及标准等配套制度。针对计分考核工作中涉及自由裁量权运用的，尽快制定计分考核工作裁量基准及司法解释等配套法规，规范基层民警正确使用自由裁量权。加强计分考核工作中执法证据的保全与固定，制定计分考核工作取证存证指引制度建设，着力构建贯通式一体化监狱执法标准体系,统一刑罚尺度、规范执法行为、严格权力运行、强化执法监督,进一步打牢制度“补丁”,形成常治长效、务实管用的标准化建设新成果,有效提升监狱执法水平。
3.定期出台指导案例
针对实践中的执法难点、困境，定期出台相关的指导案例，提升基层民警执法水平。一方面以指导案例为指引，另一方面加强对基层民警的培训和考核力度，对基层民警理解有偏差的、执法有错漏的环节，要重点从执法理念上对基层民警进行纠偏，深刻理解我国的宽严相济刑事政策，建立“能减刑则减，不能减决不能突破法律框架”的执法理念，决不能让计分考核工作“削足适履”。
(四)统一适用标准破解执法困境
四川省监狱管理局在制定计分考核工作细则或标准时，既要尊重法律规定本身的原则性，又要充分理解立法者的“立法原意”，站在以人民为中心的立场，充分尊重和考虑“情理法”融合，统一适用标准为基层纾困解难。
1.统一省内标准，提升劳动能力鉴定精度
为了方便开展工作，四川省监狱管理局应加强监狱实践探索统一省内标准，总结实践中目前切实可行的方案，尽快出台劳动能力评定的省内标准，确定劳动能力评估机关、工作流程及标准。通过一边实践探索一边总结提炼的方式，加快罪犯劳动能力鉴定评估工作体系建设，从医学、法律、社会学、心理学等多角度、全方位科学评定罪犯劳动能力，不断提升劳动能力评估的客观公正性。
明确精神病犯的劳动能力鉴定标准。从司法部的角度，应制定和完善对病犯实施筛查、识别、医疗干预、狱政管理处置等相关方面的部门规章，将有关工作纳入法治的轨道，使监狱真正做到有法可依、有章可循〔7〕。在更高层面的部门规章乃至国家层面的精神病犯管理相关法律处于严重缺失状态下，四川省监狱管理局应解决好监狱自身目前存在的专业技术方面的问题，摸清精神病犯精神障碍的总患病率、发病率、精神障碍类型的分布等底数，梳理计分考核中出现的突出问题，针对监狱内出现的突出的共性案例、情况，制定有针对性的、可操作性的处置方案与具体措施，使监狱对精神病犯的考核有据可依。
2.明确责权边界，建立容错机制
监狱内部监督应以提高计分考核质量为着眼点，进一步推进执法权与监督权分离与制衡,完善分事行权、分岗设权、分级授权标准,开出权力清单、责任清单和负面清单, 明确职权边界〔8〕。要将计分考核工作责任明确分解到具体执法岗位，责任要落实到主办民警，以终身负责制和过错责任追究制，倒逼主办民警提高计分考核工作办案质效。建立计分考核工作容错机制，在目前缺乏数字化计分考核工作平台的现实情况下，正确区分计分考核工作中错误的性质，在非“故意”“重大过失”或“违法违纪”情况下导致的计分考核工作记载失误的，审慎使用监督执纪“四种形态”，加强日常执法监督，平时多过问、多提醒,及时发现和纠正苗头性、倾向性问题，防患于未然。
(五)加强协调合作，提升运行流畅度
监狱是提请减刑、假释案件的启动者，计分考核工作是保证减刑、假释案件质量的基础性工作。监狱应建立相应机制让计分考核工作的各方主体各归其位、各司其职、各负其责，以确保对罪犯的计分、考核、评审和提请各项工作的客观公正性。
1.加强队伍建设，减少协同成本
四川省监狱管理局在推行监狱人民警察队伍专业化建设中，应秉持全员、全方位、全链条推进队伍建设的逻辑，既推进监狱民警宏观执法办案理念的提升，又兼顾队伍整体执法办案能力的建设，既提升专职计分考核民警的专业精度，又兼顾全体民警整体化执法办案水平的广度，防止一些民警“自动选择”退化为“看守型”民警。
一方面要求全体民警学懂弄通新计分考核规定的要点、难点，并正确认识新旧规定衔接工作的复杂性，做到底数清、情况明，确保有序开展罪犯考核工作。另一方面还要确保罪犯学到位。监区民警应充分利用周讲评、集体教育、教育日等时机，组织罪犯学习新规定，做好释疑解惑，确保罪犯知晓考核内容与标准。
关心监狱基层民警的诉求，解决实践中的具体困难。针对专职计分民警“人难选、才难留”的现状，监狱应当正视专职计分民警的工作价值，可以在政策许可范围内，重视专职计分考核工作民警的选拔、任用和培养，对专职计分考核工作民警岗位设置权重在评优评先、绩效考核以及职务职级晋升上，予以优先考虑，不断提高专职计分考核工作民警的获得感和价值感。
2.加强司法共同体协作，节约司法成本
协调好与驻监检察室工作关系，畅通信息渠道，充分保障检察机关对监管执法的知情权，定期向检察院通报计分考核工作开展情况，梳理计分考核实践中遭遇的重大问题及群众反映强烈的问题，听取检察院意见和建议，及时整改，并汇报整改进度和措施。
加强和政法共同体的深度合作, 建立起资源共享、业务协同、各取所需的基于云平台的政法互联网络体系。利用执法部门联席会议制度，推动数据共享与业务协同，提高执法效能。省监狱管理局会同省级检察院协商研究起草专门针对计分考核工作的检察任务、内容和检察工作方式，规范计分考核工作案卷材料检察监督要求，进一步减少和杜绝工作中标准不统一的问题，最大限度地节省司法资源，提高工作效率，增强法律监督效果，保障法律的统一正确实施。
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