罗佳 邵小佩
关键词：儿童家庭照护 儿童照护政策 家庭友好 家庭赋权增能
根据2013 年生育政策调整以来的调查数据，即便是全面二孩政策的实施，中国育龄妇女的总和生育率也没有实现稳定在更替水平附近的目标。[1] 第七次全国人口普查结果显示，2020 年总和生育率为1.3，达到极低生育率水平。[2] 低生育率问题是我国目前及未来一段时间面临的突出问题，当前社会、人口与家庭结构变迁不断带来新的儿童照护需求，儿童照护资源缺乏是生育率低的主要原因之一。《中华人民共和国家庭教育促进法》明确规定：“父母或者其他监护人应当树立家庭是第一个课堂、家长是第一任老师的责任意识，承担对未成年人实施家庭教育的主体责任。”[3] 家庭承担起照护儿童的主体责任需要有一定的能力和资源，国家应构建家庭友好的儿童照护政策支持体系，为家庭赋权增能，从而保障儿童和家庭的共同发展。
一、当前我国儿童家庭照护面临的挑战
现代化在不断地解构和重构现代家庭体系，社会变迁在给家庭带来更多可能性与选择机会的同时，也在不断弱化传统家庭的照护功能与职责。当前我国儿童家庭照护面临儿童养育成本不断增加、家庭教育科学化需求不断提高、儿童养育和工作难以平衡、家庭内部性别平等突出议题以及婚姻和家庭的稳定性下降等挑战。
（一）家庭中儿童养育成本不断加大
国外学者Bradbury 认为儿童养育成本是用于抚养孩子的资源，即父母在孩子身上投入的时间和金钱。[4] 随着社会经济的不断发展，家庭中儿童养育成本不断加大。一方面，现代化、城镇化使农村家庭规模、结构和功能等发生变化，与传统社会相比，农村家庭的育儿观念也在发生改变，农村家庭在养育儿童上需花费更多的时间和精力。另一方面，当前我国城市双薪家庭越来越普遍，父母工作压力的增大使得家庭对托幼的需求不断增加，但是目前托幼机制还不够完善，托幼资源供不应求。无法预期的时间成本及其机会成本也会影响父母的生育意愿和决策。[5] 对孩子进行优质培养是大势所趋，家庭孩子数量的减少以及优育观念的普及使父母对子女的期望上升，家长为孩子花费的时间和精力越来越多。为了不让自己的孩子输在起跑线上，家长总是希望给孩子营造更好的环境，提供更优质的教育。时间不断提前的早期教育以及各式各样的特长班背后不菲的费用给很多工薪家庭带来沉重的经济负担。随着儿童福利保障制度的建立，儿童养育成本由国家、社会和家庭共同承担，但家庭依然是儿童养育成本的主要承担者。社会供给福利不足是导致家庭中儿童养育成本过高的重要原因，当前社会对家庭养育成本的福利补偿不足，政府提供的育儿补贴没有达到儿童养育的社会化，家庭中不断增加的养育成本也降低了人们的生育意愿。
（二）家庭教育科学化需求不断提高
随着社会的发展，家庭教育逐渐成为各国教育改革与发展关心的重点问题，社会对儿童教育重视的环境氛围让不少家长对家庭教育科学化的需求不断提高，不少家长主动通过一些学习平台学习家庭教育知识、提升家庭教育能力。科学化的家庭教育需要家长学习包括教育学、心理学、医学和社会学等多学科的知识和技能，家长对家庭教育价值的重视以及自身育儿知识技能匮乏的现实促使家长迫切需要科学的家庭教育指导。新冠肺炎疫情期间，上海家长学校在线课堂的十几次课程，收看学习总人数超过百万人次，从侧面反映了家庭教育科学指导需求的旺盛。[6]但目前我国的家长教育还处于发展阶段，社会提供的家庭教育指导不足，社区家庭教育指导服务不完善，家长获取家庭教育知识有很大的局限性，家长的科学化家庭教育需求并未得到很好满足。
（三）儿童养育和工作难以平衡
就业是家庭收入的基本来源，它與家庭的稳定性及家庭照护功能密切相关。大多数年轻的育龄父母处在为生计而忙碌的阶段，在工作和孩子之间做选择常常使他们备受煎熬。一个人的时间和精力是有限的，在一方面投入的时间和精力多了，在另一方面投入的时间和精力必然会减少。劳动者工作强度的增大及其就业市场的竞争压力使很多父母在儿童养育方面心有余而力不足。滞后的托幼服务影响父母的职业发展甚至导致个别父母不得不中断职业生涯。社会中存在少数全职父母，选择成为全职父母不仅需要一定的经济基础，还需要父母一方完全放弃自己的工作。工作与家庭如何平衡是父母做生育决策时会考虑的重要问题，也是父母在养育孩子的过程中要学习的必修课。目前，母亲的产假和父亲的陪产假是父母拥有时长最长的育儿假，产假和陪产假得到了国家法律的保护，而之后父母陪伴孩子的时间主要靠自己协调。工作压力使父母与孩子的亲子互动时间和质量难以保证，这是导致家庭稳定性下降及家庭照护功能弱化的重要原因。
（四）家庭内部性别平等议题突出
随着妇女解放运动的推动以及女性自我意识的崛起，女性成了就业市场不可或缺的力量。不可否认，世界各国都在为推动男女平等共同努力，促进公共领域的两性平等是大势所趋，但我国家庭私域的不平等现象仍然存在。性别平等与儿童照护责任紧密联系，受我国传统文化观念的影响，社会的性别分工倾向于将照护责任归于妇女，就业妇女在家庭中被期待扮演照护者角色，当照护者角色与职业角色面临冲突时，家庭往往要求女性而非男性牺牲其职业。家庭内部广泛存在的性别不平等现象并未相称于现代社会双生涯家庭的变迁与需求。[7] 社会为女性工作权益及其生育权益提供切实的保障力度还有待进一步加强，照护儿童并不只是女性应尽的责任，社会对女性照护角色的期待与强化导致两性在家庭私领域中很难达到真正的平等。
（五）婚姻和家庭的稳定性下降
在现代社会，人们可以自由缔结和取缔婚姻，婚姻受到社会强制力的约束较小。新中国成立之后，人们的精神得到了极大解放，恋爱和婚姻更加自由，社会对离婚的污名化大大减弱。但极端个人主义和享乐主义盛行导致婚姻伦理道德感减弱，由此带来的家庭破裂现象增多，家庭的稳定性遭到前所未有的挑战。除此之外，现代社会中越来越多的女性进入就业市场，经济独立使女性在婚姻中拥有更加平等的地位，女性意识的崛起增加了女性在婚姻中的自主权。个人主义和女性意识都是社会发展的产物，它们符合社会的要求，也体现了社会的进步性，却使家庭的结构和功能、家庭关系发生了深刻变化，从而影响了婚姻和家庭的稳定性。家庭环境的变化对儿童发展有很大影响，不稳定的婚姻和家庭使儿童家庭照护面临着更大的挑战。
二、我国现有儿童照护政策的价值及其不足
尽管家庭是儿童照护活动的主要承担者，但儿童照护政策对儿童家庭照护具有重要意义。儿童照护政策是政府为满足儿童家庭照护对时间、服务和资金支持三种需求所采取的举措。[8] 我国现有的儿童照护政策主要有公共托幼服务、亲职假以及经济支持政策，这些政策为儿童家庭照护提供了重要价值，并有待进一步完善。
（一）公共托幼服务政策
公共托幼服务的规模和质量影响着儿童家庭照护的观念和方式，公共托幼服务的普及与普惠能够帮助家庭减轻照护儿童的负担，有利于促进父母和儿童的共同发展。一方面，公共托幼服务能够缓解父母，尤其是母亲在就业和照护儿童之间的冲突，大力发展公共托幼服务有助于推动女性就业，对促进女性发展有着积极影响。除此之外，公共托幼服务还具有指导家庭养育的作用，能够在一定程度上影响家庭的教养观念、提高家庭的养育能力。另一方面，婴幼儿时期是个体认识、语言、情感和社会性发展的关键时期，专业的托幼服务工作者为儿童提供更加科学的教育和保育，能够有效促进儿童的健康发展，有利于为儿童的终身发展奠定良好的基础。
随着人口政策的逐步放开，社会对公共托幼服务的需求日益增加。2010 年，国务院颁发《关于当前发展学前教育的若干意见》之后，托幼服务再次向公共服务转变。目前，我国的公共托幼服务体系仍处于发展阶段，公共托幼服务供给总量不足，2021 年调查结果显示，我国0 ～ 3 岁婴幼儿人口数量超过4 200 万，其中1/3 的婴幼儿家庭存在较为强烈的托育需求。[9] 随着人口政策的調整，预计我国未来几年的家庭托幼服务需求将持续增加。而当前的托幼服务供给存在严重的结构性矛盾，主要表现在三个方面：一是“重教育、轻托育”的托幼服务供给矛盾，托幼服务的相关政策表现出明显的重学前教育倾向，导致0 ～ 3 岁婴幼儿照料服务发展严重滞后。[10] 二是公办与民办托幼服务发展矛盾，当前的公办托幼机构数量不足，发展严重滞后，营利性质的民办托幼机构缺少严格的市场监管，其托幼服务质量难以得到保证并且存在收费乱象。三是不同地区以及城乡的公共托幼服务发展不平衡，社会阶层、城乡区域之间的差距造成了公共托幼服务存在不平等现象，尤其是农村公办托幼机构的供给不足，导致农村养育儿童家庭的现实需求难以满足。
（二）亲职假政策
父母的陪伴是对孩子最好的爱，合理的亲职假不仅有利于婴幼儿的健康发展，也有利于实现家庭内部和社会的性别平等。我国的亲职假包括国家立法规定的产假以及各地区灵活实施的陪产假与育儿假。首先，带薪产假制度在一定程度上保障了女性公平就业的权利，也为母亲提供了身体恢复时间以及陪伴和照护孩子的时间。2012 年，国家公布实施了《女职工劳动保护特别规定》，将女职工产假从过去的90 天增加到现在的98 天，并且对女职工怀孕后流产的产假给予了明确规定。[11] 之后各省份积极响应国家政策，相继出台省级《人口与计划生育条例》，除了国家以法律形式规定的98 天，各省份还相应地增加了假期，各省份之间的规定各不相同，其中大多增加60 或90天。[12] 其次，受传统性别结构的影响，父亲的照护角色一直被边缘化，而陪产假能够在一定程度上保障男性照料孩子和妻子的权利，也有利于改善家庭内部由儿童照护责任带来的性别不平等关系。现代教育理念使越来越多的人了解到父亲参与家庭照护对儿童成长的重要影响，大量参与儿童照护的父亲新形象受到了社会舆论的大力推崇。陪产假对男性照护责任的强调推动着家庭内部父母的儿童照护责任向更平衡的方向发展，有助于强化父母双方共同育儿的理念。有研究表明，父亲职责的发挥不仅对儿童成长、夫妻关系的和谐发展有好处，也能够促进父亲的自身成长。尽管参与儿童照护会给父亲带来一些负担和压力，但他们在参与儿童照护的过程中也收获了更大的积极心理体验。[13] 目前，各地陪产假规定差异较大，时长从7 天至30 天不等。[14] 最后，育儿假的设置有助于缓解儿童家庭照护的压力，有助于家庭性别平衡与婚姻的融洽。
长期以来，我国的亲职假女性性别指向明显，在育儿事务上根深蒂固的性别隔离给女性职业发展带来了一定的负面影响。当前我国育儿假政策还处于起步阶段，2021 年公布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要（草案）》提出要“探索实施父母育儿假”。[15] 目前除个别地区外，大部分地区的《人口与计划生育条例》都对育儿假做了相关规定，如《江苏省关于优化生育政策促进人口长期均衡发展实施方案》明确规定：“子女3 周岁之前，夫妻双方每年分别享受10 天育儿假。”[16] 但当前育儿假的实施状况并不乐观，大部分地区相关部门对育儿假的实施并没有明确的保障执行规定，用人单位对于育儿假的实施具有一定的自主权，如重庆规定“经单位批准可休育儿假”。[17] 若假期增加带来的成本没有得到政府的合理分担，企业也难以积极跟进育儿假政策。除此之外，很多职场父母迫于职场压力也不敢休育儿假。育儿假对儿童家庭照护很有必要，其政策的初衷是让父母有更多的时间陪伴孩子，但如何让育儿假真正落地并造福家庭还有待国家和社会进一步努力。
（三）经济支持政策
国家对家庭育儿的现金补贴是减轻儿童家庭照护经济压力的最直接方式，也是政府鼓励生育的一种手段，同时，对家庭的税收减免与现金补贴能够凸显儿童照护活动的价值。研究表明，税收减免政策对提高受过高等教育和家庭收入高的女性的生育率效果更明显；
现金补贴对提高受教育程度低和家庭收入低的女性的生育率更有效果。[18]
受我国补缺型福利制度的影响，在三大政策工具中，经济支持是我国政府较少采用的一种政策工具。[19] 国家对儿童家庭照护给予的经济支持有惠及所有家庭的普惠型补贴和专门针对特殊家庭的补缺型补贴，其中补缺型的经济支持具有社会救助性质，起兜底作用。不同地区政府对当地儿童家庭照护提供的现金补贴存在较大差异，这就造成了不同地区人民享有福利的不平等。部分经济发达地区甚至为每一位学前幼儿提供成长补助，如2013 年深圳市开始实施的“深圳儿童健康成长计划”，为本市户籍3 ～ 6 岁的在园儿童按照每生每年1500 元的标准提供健康成长补贴。[20] 为鼓励育龄夫妻生育，多地陆续将育儿补贴政策付诸实践，其中第一个实施育儿补贴政策的城市是攀枝花市。2021 年7 月，攀枝花市发布《关于促进人力资源聚集的十六条政策措施》，明确对按政策生育第二个及以上孩子的攀枝花户籍家庭，每月每孩发放500 元育儿补贴金，直至孩子3 岁。[21]育儿补贴是政府鼓励生育的一种政策手段，它能够在一定程度上减轻儿童家庭照护的经济压力。这种现金补贴对低收入家庭的帮助更为明显，然而现实是经济发达地区的政府更有财力对儿童家庭照护给予现金补贴。中央制定的个人税收减免制度在全国范围内施行，我国个人所得税中的子女教育专项附加扣除制度在家庭教育支出不断增加的背景下具有重要的现实意义，2022 年3 月起，国家规定将子女的年龄范围扩大到3 岁以下。[22]但是，税收减免与父母是否工作及其工作薪资水平紧密相关，该税收减免制度并不能对低于个税起征点的低收入家庭提供帮助，因此子女教育专项附加扣除制度并没有为所有有儿童照护责任的家庭带来福利。
三、家庭友好的儿童照护政策支持体系的构建
家庭是社会稳定和发展的基础，孩子是家庭和国家的希望。目前，我国尚未建立促进家庭发展的独立部门，更没有提出完整的基于家庭视角的儿童照护政策，导致儿童照护政策呈现碎片化现象，其实施效果并不理想。因此，从家庭视角出发，构建家庭友好的儿童照护政策支持体系对促进儿童和家庭的共同发展具有重要的现实意义。在家庭友好的儿童照护政策支持体系指导下，政策保障和服务将覆盖所有有儿童照护需求的家庭，为家庭赋权增能，缓解家庭的育儿压力，规避家庭在照护儿童中可能遇到的风险，促进家庭每个成员的可持续发展。同时，为贯彻男女平等的基本国策，我国的儿童照护政策支持体系应建立在支持双职工家庭和促进父母共同承担照护责任的基础上。
（一）家庭友好的儿童照护服务政策支持体系
家庭友好的儿童照护服务兼具促进儿童和父母共同发展的功能，构建家庭友好的儿童照护服务政策支持体系应将托幼公共服务和家庭教育指导服务放在首位。一方面，为3 岁以下婴幼儿提供的托幼公共服务与为父母提供的家庭教育指导服务正是当前我国儿童照护服务中最薄弱的环节；
另一方面，托幼公共服务最能迫切满足双职工家庭的儿童照护需求，而家庭教育指导服务最能满足家庭自身发展的需要。
家庭友好的公共托幼服务基于两方面的目标，一是促进儿童的全面发展，二是解除父母（特别是母亲）的后顾之忧，缓解父母因照护儿童所带来的时间压力。国家应着眼于家庭发展的需求，为家庭提供便利的、可负担的、高质量的公共托幼服务。首先，明确政府在公共托幼服务体系中的主体责任地位，加强对托幼事业的整体规划、财政投入和统筹管理[23]，积极推动普惠性公共托幼服务的发展。其次，可以參考国外的“福利多元主义”，构建“家庭照护为主、公立普惠优先、民办民营为辅、社区机构补充”的多层次托幼服务体系。同时鼓励改善保育设施、延长保育时间，推广休息日保育、临时保育、夜间保育等服务，满足家庭的多样化需求，为家庭提供更加便利的托幼服务。[24] 最后，国家要完善托幼服务人员的准入制度和法律法规，对托幼机构进行严格监督和管理。
《中华人民共和国家庭教育促进法》于2022年1 月1 日正式施行，随着家庭教育逐渐从家庭内部转化为社会公共事务，完善家庭教育指导服务体系成为大势所趋。2018 年12 月，国家发展改革委有关负责人就现代化基本公共服务标准体系建设提出五个基本原则：一是尽力而为，量力而行；
二是兜住底线，保障基本；
三是统筹协调，动态调整；
四是政府主导，多元参与；
五是创新机制，便民利民。[25] 家庭友好的家庭教育指导服务作为现代化公共服务的一部分，也应遵循这五个原则，因此基于以上五个原则的家庭教育指导服务体系应做到以下五点：一是基于我国国情，使家庭教育指导服务逐渐实现从无到有、从少到多、从偏到广、从简到深发展；
二是明确政府兜住底线的标准和水平，重视对经济落后、教育薄弱地区的援助性政策倾斜[26]；
三是注重管理上的统筹协调，健全家庭教育指导服务的法律体系，完善对家庭教育指导服务的监督与评估，通过引进第三方机构评估或家长监督机制等多种方式促进家庭教育指导服务的有效落实和长足发展；
四是明确政府在家庭教育指导服务中的首要供给责任，同时充分发挥学校与社区协同、市场参与的作用，多方位地为家长提供高质量的家庭教育指导服务；
五是开展多种形式的家庭教育指导服务，借用互联网技术推行线上与线下相结合的形式，实现家庭教育信息资源的最大化利用，促使更多家庭享受到更加便利的家庭教育指导服务。
（二）家庭友好的儿童照护时间政策支持体系
鉴于我国现有产假、陪产假以及育儿假等亲职假的实施情况，家庭友好的儿童照护政策支持体系应往两方面努力，一是促进家庭内部父母照护责任向更平衡的方向发展，二是减轻家庭照护责任对父母职业带来的负面影响。
家庭内部照护责任与性别平等议题密切相关，家庭友好的儿童照护政策要以性别平等为基本理念，使家庭成为落实我国男女平等基本国策的重要场域。因此，育儿假政策的制定要强调父亲对家庭的照护责任，强化父母双方共同育儿的理念。目前，国外主要通过实行父亲配额育儿假或者提高父亲育儿假的津贴来鼓励父亲使用育儿假。如为了增加父亲休假照护孩子的时间，冰岛采用“3+3+3”模式，孩子出生之后的18 个月中，父母可享受9 个月的父母假，其中3 个月给母亲，3 个月给父亲，另外3 个月由父母双方自行分配。[27] 瑞典对休假的父亲给予更优厚的经济补贴，父母假中属于父亲配额的两个月的补贴为其工资的85%，而母亲休假期间获得的补贴相当于其原先工资的75%。[28] 当前我国可以在制定陪产假的基础上，额外尝试增加带薪“父亲假”，一方面，带薪父亲假可以强调父亲对家庭的照护责任，促使就业父亲履行照护家庭的责任，有利于家庭内部父母照护责任向更平衡的方向发展；
另一方面，实行带薪父亲假可以让父母双方单位共同分担生育成本，有利于缓解职业领域中的隐性性别歧视。带薪父亲假的试行可先以3 岁以下婴幼儿的父亲作为受益对象，之后随着儿童照护体系的不断完善以及社会经济的不断发展再增加家庭可享受父亲假的年限。
带薪亲职假给父母带来福祉的同时，也增加了承担照护责任的父母遭到职场歧视的风险。比如，母亲带薪产假的增长在保障就业女性生育权利的同时，也使女性在职场中面临潜在歧视。因此，国家不仅要通过立法消除对女性的就业歧视，尊重女性生育、就业的合法权益，保障有家庭照护责任的父母追求平等就业机会和平等待遇的基本权利，也要逐渐通过立法将生育保障纳入社会保障体系以替代雇主责任体系[29]，合理减轻亲职假期给用人单位带来的额外成本，促使用人单位积极推动亲职假政策的实施。除此之外，设置灵活的无薪育儿假既可以缓解父母工作和照护子女的冲突，也不会给用人单位带来过重负担。国家重视并强调儿童家庭照护，有利于引导全社会形成家庭友好的良好风尚。
（三）家庭友好的儿童照护经济政策支持体系
构建家庭友好的儿童照护经济政策支持体系是政府在社会福利中发挥主导作用的体现，税收减免和现金补贴两种政策应结合起来使用。当前我国税收减免制度惠及范围不断扩大，如果父母是纳税者，从孩子出生一直到接受完高等教育这段时期，国家对儿童家庭照护的经济支持可以通过减免税收的方式实现。
由于我国儿童公共照护资源缺乏的局面在一定时期内还将长期存在，我国3 岁以下儿童的照护主要局限在家庭内部，因此对儿童照护家庭提供育儿补贴是一种现实且合理的选择。目前，我国育儿补贴政策主要作为鼓励生育的手段与生育政策捆绑，但事实上，家庭生育决策中社会经济因素与现金补贴政策所形成的收入效应并不成立，仅对年龄较大的夫妻有一定作用。[30] 育儿补贴过多反而会有儿童照护“家庭化”的倾向，不利于托幼公共服务的发展以及妇女的职业发展。不同收入水平的家庭对育儿补贴金额多寡存在不同的想象，全覆盖的育儿补贴也会使政府财政压力过大。他山之石可以参考借鉴，美国学者Christine和Pavoni 建立了一个灵活的育儿补贴理论模型，该理论认为育儿补贴率应随着收入水平的变化而改变，补贴随收入的变化有一个拐点，当个体的育儿支出低于该点时会收到正向的补贴；
当个体的育儿支出高于该点则会面临非正向的补贴。[31]因此，为最大程度发挥育儿补贴政策的作用，我国要基于国情综合考虑育儿补贴政策的科学性、有效性和可行性。首先，国家育儿补贴应以减轻家庭照护负担、帮助中低收入水平家庭提高儿童养育质量为出发点；
其次，育儿补贴应与父母收入挂钩，政府应结合财政的负担能力优先为教育薄弱地区的低收入家庭提供经济帮助；
最后，增加有关育儿补贴在育儿支出与家庭收入之间的中介效应研究，将此作为制定育儿补贴标准的参考依据，确定是否设定育儿补贴的收入分界点，为不同层次的收入水平家庭提供相应的育儿补贴数额。
