杨清，刘增再，奉佳，朱红刚，罗湘，李振伟，郑佳，张韬
（长沙市动植物疫病预防控制中心 长沙 410007）
“先打后补”是一项国家动物疫病强制免疫补助政策,是为了进一步强化畜禽养殖经营者的强制免疫主体责任，提高财政资金使用效率，逐步实现养殖场户“自主采购、财政直补”而启动实施的一项补助政策，俗称“先打后补”。其旨在于解决“免疫责任主体错位、疫苗供需不匹配”等突出问题，促进养殖企业动物防疫主体责任回归，逐步形成养殖场户自主采购、自行免疫的长效机制，全面提高重大动物疫病防控能力。
1.1 国家“先打后补”政策
2016 年7 月，农业部、财政部联合印发《关于调整完善动物疫病防控支持政策的通知》（农医发〔2016〕35 号），部署推进“先打后补”工作。2017 年，湖南省长沙市率先开展强制免疫“先打后补”试点工作。2020 年11 月，农业农村部办公厅印发《关于深入推进动物疫病强制免疫补助政策实施机制改革的通知》（农办牧〔2020〕53号），对改革重点工作进行再动员、再部署。在河北、吉林、湖南等10个省份的规模养殖场户开展深入推进“先打后补”改革试点。
1.2 湖南“先打后补”政策
2020 年12 月，湖南省农业农村厅印发《湖南省规模养殖场强制免疫“先打后补”实施方案（试行）》（湘农发〔2020〕75 号）。为推进湖南省“先打后补”工作，2021 年，在前期试点工作基础上，扩大直补范围，继续深入推进“先打后补”试点。2022 年大力改革规模养殖场强制免疫“先打后补”工作，大型规模养殖场全面实施“先打后补”政策，推进规模养殖场强制免疫疫苗资金直接补贴，实现线上申报审核。2023—2024 年，拟在总结前期改革经验的基础上，制定出台“先打后补”深入改革实施方案，进一步扩大补贴范围，优化完善申报程序及要求。2025 年逐步全面取消政府招标采购强免疫苗，将免疫主体责任彻底回归养殖场户。
2.1 长沙市2017—2022 年强制免疫“先打后补”政策
2017 年长沙市首批启动重大动物疫病强制免疫“先打后补”试点，将生猪口蹄疫疫苗首次纳入“先打后补”范围，申报规模为年出栏生猪5,000 头以上的规模养殖场，补贴标准为2.5 元/头。2018—2019 年试点扩大，深入推进“先打后补”试点，申报规模调整为年出栏生猪2,000 头以上的规模养殖场，补贴标准为2.5 元/头。2020 年，继续深入推进“先打后补”试点，将家禽禽流感疫苗纳入“先打后补”试点范围，申报规模为肉鸡肉鸭出笼5 万羽以上、蛋鸡蛋鸭存笼3 万羽以上的规模养殖场，补贴标准为0.3 元/羽。2021年全面推进规模养殖场强制免疫“先打后补”工作，将牛、羊口蹄疫疫苗纳入“先打后补”范围，申报规模奶牛存栏100 头以上、肉牛存栏100 头或年出栏50 头以上、肉羊存栏100 只或年出栏100 只以上的规模养殖场（户）。2022 年全面实施强制免疫“先打后补”，将年出栏生猪5,000 头、肉牛存栏500 头、肉羊存栏1,000 只、蛋禽存笼5 万羽、肉禽出笼30 万羽以上的大型规模养殖场（户）列为全面实施范围，不再纳入2022 年强免疫苗计划。详见表1。
表1 长沙市2017—2022年“先打后补情况”
2.2 长沙市2017—2022 年强制免疫“先打后补”申报情况
规模猪场申报强制免疫“先打后补”资格的数量为：2017 年8家、2018 年26 家、2019 年22 家、2020 年26 家、2021 年31 家、2022年40 家。最终养殖场资金申报的数量为：2017 年8 家、2018 年26家、2019 年22 家、2020 年15 家、2021 年8 家。资金发放总额为：2017 年27.13 万元、2018 年121.57 万元、2019 年91.45 万元、2020 年42.06 万元、2021 年8.06 万元。具体情况见表2。
表2 各区县（市）规模猪场强制免疫“先打后补”申报情况汇总
规模禽场申报强制免疫“先打后补”资格的数量为：2020 年3家、2021 年11 家、2022 年20 家。最终养殖场资金申报的数量为：2020 年1 家、2021 年8 家。资金发放总额为：2020 年3 万元、2021 年26.99 万元。具体情况见表3。
表3 各区县（市）规模禽场强制免疫“先打后补”申报情况汇总
规模牛、羊场申报强制免疫“先打后补”资格的数量为：2021 年0 家、2022 年4 家。具体情况见表4。
表4 各区县（市）规模牛、羊场强制免疫“先打后补”申报情况汇总
从长沙市2017—2022 年强制免疫“先打后补”申报数据分析，资金申报的数量比资格申报的数量是有所下降的。具体情况见图1、图2。
图1 2017—2022 年长沙市各区县（市）“先打后补”资格申报场点面图
图2 2017-2022 年长沙市各区县（市）“先打后补”资金申报场点面图
3.1 实施原则
坚持新发现理念，全面贯彻落实“预防为主”的防控方针，湖南省长沙市继续采取“自愿申报、自行采购、属地管理、先免后补”的原则，开展长沙市规模养殖场强制免疫疫苗资金直接补贴工作；
确定了流程，养殖场（户）“资格自愿申请-资金申请-审核上报-直补资金发放-监督管理”。
3.2 申报程序
2017 年“先打后补”政策实施以来，乡镇动物防疫机构通过长沙市疫控中心信息化管理平台实施免疫信息GIS 动态管理，定位规模养殖场GPS 坐标，审批养殖场规模等[1]。2022 年湖南省全力推行“牧运通”系统，2022 年湖南省“先打后补”申报必须全部通过中国动物疫病预防控制中心在兽医卫生综合信息系统中开发的“牧运通”免疫管理模块开展线上申报。本模块操作分为电脑端与微信小程序端，电脑端（图3）主要用于用户管理、基础设置、信息查询等，微信小程序端（图4）主要用于养殖场（户）备案管理、免疫录入、先打后补管理等。
图3 市级、区县、乡级电脑端：牧运通
图4 微信小程序：牧运通（养殖户自行注册）
1）资质申请。规模养殖场（户）自行在“牧运通”微信小程序中申请账号注册并完善基本信息，签订《湖南省规模养殖户动物疫病强制免疫“先打后补”承诺书》。县、乡两级审核通过后，获得强制免疫“先打后补”资格。审核合格的规模养殖场（户）要进行公示，公示期不少于7 个工作日。
2）免疫实施。规模养殖场（户）获得强制免疫“先打后补”资质后，自行采购强制免疫疫苗并进行疫苗免疫。春防、秋防至少开展各一次免疫效果评估，并出具动物疫病预防控制机构或有法定资质的第三方检测机构开具的免疫抗体检测报告。将购买的强制疫苗购买信息、疫苗免疫信息、动物免疫抗体检测合格证等全部录入到“牧运通”免疫管理系统。
3）补贴申请。规模养殖场（户）自行在“牧运通”免疫管理系统上、乡两传补助资金申报的相关材料，县级审核通过后，并将“先打后补”补助资金明细和免疫效果评估结果要集中公示，公示可采取张贴公告或挂网公示（政府门户网站）等形式，公示期不少于7 个工作日。
3.3 监督管理
“先打后补”实施情况将纳入动物疫病防控绩效考核指标。省、市级将适时组织开展监督抽查和审计工作。各区县（市）要加强实施“先打后补”规模养殖场疫苗采购、免疫情况和免疫抗体水平等监督检查。县乡动物防疫机构不得再提供政府采购疫苗。对抽检中免疫抗体不合格的规模养殖场责令补免，补免后免疫抗体仍然不合格和疫苗来源不合法的养殖场，列入“黑名单”不予兑现补助资金并在两年内取消申报“先打后补”资格。对徇私舞弊和骗取“先打后补”资金等违法违规行为，坚决予以查处，追缴补贴资金，涉嫌犯罪的移送司法机关处理。
3.4 资金发放
省级财政补贴经费下达后，各区县（市）财政局按相关程序拨付。严格资金管理，上年度结余资金可转存下年度使用，并在下年度资金申报时扣除相应金额，严禁挪作他用。缺口部分由县级财政解决。
4.1 疫苗的采购问题
首先，疫苗生产企业对外的零售点偏少，许多兽药店并没有动物强制疫苗售出，养殖场（户）自行购买疫苗困难。其次，市场疫苗零售价普遍高于政府直接采购价格，在政府疫苗与市场疫苗品质质量相同的情况下，养殖场（户）更倾向于选择使用政府采购的疫苗。
4.2 申报程序复杂
目前，养殖场（户）的年龄层次偏高，对于养殖场（户）来说，“先打后补”的资质申请、资金申请等程序过于复杂。根据2017—2022年强制免疫“先打后补”申报情况分析，部分养殖场资格申报过后并没有进行资金申报，养殖场（户）必须提供由动物疫病预防控制机构或有法定资质的第三方检测机构开具的免疫抗体检测报告证明免疫合格，且所有证明资料需上传至“牧运通”免疫管理系统，一定程度上限制了强制免疫“先打后补”工作的开展。
4.3 补贴标准偏低
根据2017—2022 年数据分析，“先打后补”直补标准呈逐年下降的趋势，且养殖场（户）自行承担用于免疫抗体检测方面的费用较高，资金方面的压力打击了养殖场（户）对于“先打后补”积极性[2]。
强制免疫“先打后补”政策的改革：①着眼于化解强制免疫补助政策落实过程中存在的突出问题与风险，巩固并提升强制免疫效果和财政资金使用效率，推行疫苗流通市场化，放开强免疫苗经营，实行养殖场户自主采购；
②支持免疫服务主体多元化，养殖场户自行免疫、第三方服务主体免疫、政府免疫服务等多种形式并举；
③促进免疫责任明晰化，落实养殖场户防疫主体责任，谁生产谁负责，谁受益谁付费；
④实现免疫管理信息化，推行强免疫苗补助“自主申报、在线审核、直补到户”。■
