张馨元
（吉林大学 法学院，长春 130012 ）
生态环境修复责任是维护生态环境健康发展和减少生态环境损害最重要的救济途径之一。
因生态环境污染加剧，国家越来越重视对生态环境的保护和修复，已然从形式上出台新法等转向实质上采取措施。
党的二十大报告指出要全方位、全地域、全过程加强生态环境保护，使生态文明制度体系更加健全。
近年来，生态环境修复责任频繁出现在法律文本中。
2015 年最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境民事公益诉讼解释》）第20 条①《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第20 条规定：“原告请求恢复原状的，人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。
无法完全修复的，可以准许采用替代性修复方式。
人民法院可以在判决被告修复生态环境的同时，确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用；
也可以直接判决被告承担生态环境修复费用”。，将修复生态环境作为私法中生态环境侵权的责任承担方式。
2017 年两办公布《生态环境损害赔偿制度改革方案》，将修复生态环境作为生态环境损害的救济方式。
2021 年《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）正式施行，将生态环境修复责任设置在侵权责任编的第1234条。
至此，生态环境修复责任完成从司法解释到国家政策再到法律基本法的飞跃，说明生态环境修复得到国家越来越多的关注，也表明中国环境法律责任体系比较完善。
但是，生态环境修复责任规范属性规定不清。从立法上看，《民法典》和《环境民事公益诉讼解释》均将生态环境修复责任视为民事责任下的侵权责任，即私法责任。
然而，《生态环境损害赔偿制度改革方案》将生态环境损害案件的赔偿权利人设置为国务院授权的省级或市地级政府，其又可指定所属部门负责具体的赔偿工作。
这表明生态环境修复责任属于在行政机关主导下实施的公法责任，显然与《民法典》和司法解释的内容矛盾。
从实践看，发生污染损害后，急需人为遏止污染大面积扩散，行政机关已协调各部门开展修复工作，修复行为实为行政机关组织实施。
因此，面对生态环境修复责任属性在立法间的混乱以及法律与实践的自相矛盾，其又作为生态环境损害重要的救济途径，需要确定生态环境修复责任规范属性。
中国学者关于生态环境修复责任属性的探讨，有四种学说：第一，私法说，杨雅妮提出不能根据生态环境修复责任基于公法规范的生成将其视为行政责任，生态环境修复责任为民事责任具有扎实的法理基础［1］。
第二，公法与私法兼有说，徐以祥提出生态环境修复责任区别于恢复原状的含义又具备其他特别的内涵［2］。
第三，公法说，蔡唱提出生态环境修复责任具有浓厚的行政特征，《民法典》第1234 条款是公法性条文［3］。
第四，独立说，杜健勋认为应当是环境法律体系中独立的环境法律责任［4］。
造成差异的原因：一是《民法典》和环境司法解释将修复生态环境规定为环境民事公益诉讼中的私益侵权责任，所以推导出生态环境修复责任属于私法责任的结论。
二是中国司法实践中大部分环境公益诉讼判决要求侵权人承担生态环境修复责任，为实现判决需要进入司法环节，因此从《民法典》第1234 条生态环境修复责任出发，确定其公法属性责任，讨论公法框架下生态环境修复责任的实现及制度效果。
为什么相关主体需承担生态环境修复责任，这需要从生态环境修复目的、对象和维护利益三个面向出发，探寻追究。
首先，从修复目的观之，法的目的具有多元性。
一是生态环境修复责任是为维护不特定多数人享有美好环境的权利。
不特定的多数人，指在动态改变之中、范围不固定的多数人。
保护对象的不定，表明生态环境修复是面向社会公众的公共活动，非针对某一个体。
二是修复后的效果是公众可接受的水平。
《环境损害鉴定评估推荐方法》（第II 版）①《环境损害鉴定评估推荐方法》（第II 版），第16 页。中规定将生态环境修复至公众可接受的风险状态。
同样，《天津市生态环境损害赔偿制度改革实施方案》②《天津市生态环境损害赔偿制度改革实施方案》（2018 年12 月20 日）第三项基本内容中规定生态环境损害赔偿范围可以包括以下一项或多项内容：（2）生态环境修复费用（生态环境损害发生后，为防止污染物扩散转移、降低环境中污染物浓度，将环境污染导致的人体健康风险或生态风险降至可接受风险水平而开展的必要的、合理的行动或措施而产生的费用）。规定生态环境损害赔偿范围中的生态环境修复费用，是将环境风险恢复到可接受的等级而采取行动产生的支出。
个体对于生态环境质量优劣的接受度不一样，但不特定多数人可接受的状态就是生态环境修复的目标。
三是生态环境修复责任可以满足中国生态文明建设中对可持续发展的要求。
在追求人与自然和谐共生的现代化背景下，生态环境修复是事后补救和恢复生态秩序的“压舱石”，保护的利益不仅是当代人的环境权利，也是后代人的可期待利益。
如果生态环境得不到良好的修复，那么从长远的代际公平和广泛的代内公平视角来看，人们失去对受损生态环境欣赏、取用和收益的权利。
其次，从修复对象观之，是受到损害的整体生态环境。
一是从生态整体主义视角出发，保护修复作为整体的生态环境。
生态整体主义与可持续发展一脉相承，也就是使人类永续地在地球上生存繁衍。
与生态整体主义对立的是人类中心主义。
人类中心主义是指以人类为关注的中心，把人类的生存和发展作为最根本目标的思想和观念体系［5］。
但是，在修复生态环境中，要摒弃人类中心主义，把生态环境摆在突出的位置上，因为生态环境才是关注的重点。
二是生态环境只有在整体角度上讨论才是有意义的概念。
生态恢复以整体主义环境哲学为基础，将生态环境整体作为调整对象，以修复为主要救济方式［6］。
生态环境损害的核心是人向环境施加不当的行为，造成生态环境完整性的破坏，虽然污染是以“点位多发”的形式存在，但均是对整体生态平衡的打破。
因此，对生态环境实施修复时，不是对单一环境因子的简单治理，而是对“牵一发而动全身”所波及的其他环境因素的一并修复。
最后，从保护利益观之，生态环境修复责任维护的是公共利益，非个体利益，是生态利益，非经济利益。
正如王利明学者所言，生态损害实质上突出的是公共利益和集体利益的损害，而非个体损害［7］。
生态环境具有公共物品的属性，公共物品的特点是非排他性。
如果主体之间不存在排他性权利，那么享受这一利益的主体至少是不特定多数人［8］。
而利益属于多数公众，就可承认该事项属于公共利益。
同样，利益按照保护对象的不同，可分为人身利益、财产利益和生态利益，生态环境修复责任维护的是生态利益，而经济利益强调的是对人身、财产权利的保护，通常由生态环境损害赔偿途径得到弥补或是在传统部门法中得以救济。
生态环境修复责任旨在维护生态利益，展现的是一种生态本位思想［9］。
（一）生态环境修复责任无法归至私法责任
首先，并非等同于恢复原状的再厘定。
关于生态环境修复责任与恢复原状关系的慎重考量，吕忠梅等学者认为二者在救济对象、标准和方式层面无法混为一谈［10］。
从生态环境的特征来看，二者很难等同。
一是生态环境的修复度。
恢复原状要求将物复原至未受损害前的等同情形，而生态环境修复因修复技术不满足或修复方法尚未研发证实，不能将生态环境恢复至未受破坏前的境况，修复度无法达到百分之百，生态环境修复责任既无法等同于恢复原状更不是其续造，是独属环境法律的责任承担方式。
二是生态环境的体系性。
对受损的生态环境的修复，并非是对单一环境因子的治理，而是与其有关联环境的一并修复。也即，不仅要修复被污染的环境要素，还应将其所处于生态系统的服务功能和状态一起修复，生态环境修复责任所涵盖的修复内容远大于恢复原状的内容。
三是生态环境的修复期限。
修复生态环境时间较长，而恢复原状的期限通常较短。
黔西县银盘山砂石有限公司一审民事判决中①贵州省毕节市人民检察院诉黔西县银盘山砂石有限公司生态破坏民事公益诉讼案，贵州省毕节市中级人民法院（2021）黔05 民初20 号民事判决书。，法院判决限六十日内对非法占用的农用地自行复垦修复。
而普通民事案件中恢复房屋、场地等原状的期限在五日至一个月左右。
污染物的浓度下降或去除具有长期性和缓慢性，而恢复原状是传统民事责任，恢复对象是房屋、院墙等易于恢复的物质，所需时间较短。
因而，为了获得良好修复效果，生态环境修复责任的期限远长于恢复原状。
其次，受制于责任实现的技术风险。
社会的进程从全球化到后工业化进入到风险社会中，风险社会的特点是复杂性和不确定性［11］。
科学技术不仅能引领社会发展，亦会给社会带来负面的风险威胁，包括科技无法满足公众期待影响社会的稳定性。
生态环境修复责任在私法体系下容易影响社会稳定性，实施污染的主体从事的业务和生态环境修复不相干，不具备修复资质与能力，若强行让其实施修复：一是侵权人因不具备技术放弃修复，造成生态环境不稳定的风险。
侵权人有委托第三方机构修复的可能，在获悉对接机构的过程中，侵权人因信息不对称，在技术可得方面不具备优势，这种技术不可得性也可称为“技术短板”。
二是技术风险是否产生取决于实施技术的主体，若为私主体实施，有造成环境二次污染的风险。
2016 年国务院印发的《土壤污染防治行动计划》中提到②《土壤污染防治行动计划》第七部分开展污染治理与修复，改善区域土壤环境质量中，第（二十三）项：强化治理与修复工程监管。治理与修复工程原则上在原址进行，并采取必要措施防止污染土壤挖掘、堆存等造成二次污染。，修复工作原则上原址进行，并防止污染土壤堆存产生二次污染。
侵权人技术不可得，其对污染排放标准理解的欠缺和修复后效果评估不准确等，会导致对生态环境的二次污染。因而，生态环境修复责任若归至私法责任时，会受制于产生的技术风险；
若承认生态环境修复责任的公法属性，那么至少行政机关主导实施修复时，不会因技术产生环境风险而影响社会的稳定。
最后，割裂保护利益的趋同性。
人类利益与自然利益应当具有趋同性［12］。
生态环境修复责任是为维护自然的生态利益和人类的公共利益，若将其定性为私法责任，那么二者都不能被很好保护。
一是侵权人是权利人时，其利益与自然利益不具有趋同性。
侵权人有权选择最利于己的方案，即不修复生态环境，因为对此环境要素拥有绝对权利，这是“随心所欲”的权利，包括浪费甚至毁坏［13］。
侵权人维持污染现状或不予保护，才符合其利益期待。
二是侵权人不是权利人时，权利人利益受到侵害，只有请求侵权人修复或者提起诉讼时，生态环境才能得以修复。
然而，因私法处分权利自由，权利人秉承自身利益最大原则就无法追求自然利益，与侵权人达成私下和解，通过货币交易，转移法律责任，权利人既不用经历繁杂的诉讼又获得金钱好处，甚至赔偿款不用于生态环境修复。
也就是说，舍弃自然利益才是保障其个人利益的途径，这与生态环境修复维护自然利益的初衷差之千里。
无论侵权人是否为权利人，其个人利益与自然利益无法趋向一致，走向保护私主体的个人利益和经济利益。
（二）生态环境修复责任归属公法责任的释明
首先，从行政权与司法权关系出发，行政权优先司法权实现。
生态环境具有表达公共利益的性质。
生态环境修复责任规范属性的首要问题，实质上是行政救济和司法救济谁优先的问题。
将生态环境修复责任阐释为公法属性是对行政权优先于司法权的响应。
司法机关不能逾越行政机关处理公共事物，做出决定［14］。
以行政权为主导模式的生态环境修复责任也响应了党的十九大报告“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”①党的十九大报告中，第九部分加快生态文明体制改革，建设美丽中国，第（二）项着力解决突出环境问题：提高污染排放标准，强化排污者责任，健全环保信用评价、信息强制性披露、严惩重罚等制度。
构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。
积极参与全球环境治理，落实减排承诺。。
相较于司法救济，属公法性质的行政救济有三大优势：一是行政救济能够满足受损生态环境修复所需的紧迫性。
生态环境损害需要及时采取修复治理措施，行政机关运用一贯的“惯性思维”实施具体行政行为，体现其高效的优势，行政机关调配辖区内的下级行政机关各司其职，能最快地达到修复目的。
但司法权是被动执行的，法院需要经历繁杂的司法程序才能进入执行环节，这明显与生态环境修复的紧迫性相背离。
二是行政救济提供的修复行为更具专业性。
修复工作需要资源的整合，资源既包括行政机关所属种类和数量繁多的下级单位，也包括从事各专业的公务人员，实施修复工作比司法部门更高效和快捷。
司法机关源于执行有效性的匮乏。
法院长期被诟病执行难，此症结再放至专业性极强的生态环境修复场域，导致执行工作更难，执行的有效性制约司法机关。
三是行政救济具备司法救济不能达成的信赖性。
当生态环境损害事件侵犯社会公共利益时，行政机关应当及时采取措施，不能随意放弃或转移这项权利，及时行权增强公众信赖，以持续、稳定的职权行使保护生态公共利益。
生态环境具有公共利益的属性，隶属于公共物品范畴，决定了其不能获得民事主体良好的保护，并且司法救济因其被动性不能提供生态环境所需要的稳定持续的保护，但是行政权的单方意志性和不可处分性可以为生态环境获得持续稳定的修复保驾护航。
其次，从保护主体出发，国家和政府是保护生态环境的法律主体。
生态环境修复责任定性为公法责任在多部法律中均有体现，上至宪法，下至环境基本法和单行法。
表1 列出中国宪法和环境法律规范中部分有关国家政府负有保护环境责任的规定。
如《大气污染防治法》第3 条确定地方各级政府是确保大气环境质量合格的第一责任人。从比较法来看，不仅中国宪法规定国家的环境保护责任，全球约有一半的国家在宪法中也确立了国家负有保护环境的责任［15］。
可见，国家和政府应当肩负起维护公共利益和环境生态利益的责任，且这种责任是职权必须行使不得放弃。
中国环境法律体系中不仅将生态环境修复的责任主体限定为国家和政府，而且生态环境损害代修复制度作为责任的实现手段同样是比照公法中行政代履行制度设计的。
作为公法性质的行政代履行制度，针对环境污染和破坏自然资源的行为，行政机关可以实施强制行为，该制度在中国多部环境单行法中得以具体演变。
表2 列出中国环境法律体系中部分生态环境损害代修复的相关规定。值得一提的是，《民法典》第1234 条规定的生态环境损害代修复制度，要求国家机关或规定的组织实施代修复，责任的承担主体为政府。
因而，生态环境修复的责任主体是公法意义上的国家和政府，责任的实现方式是以行政代履行制度为蓝本而演变出的生态环境损害代修复制度。
不管是从责任主体还是责任的实现方式来看，生态环境修复责任都是在公法属性框架内的生态环境损害救济机制。
表2 环境法律体系中有关生态环境损害代修复的规定
最后，从制度设立目的出发，公法属性下易于实现制度目的。
耶林曾证明一条原理：创造法律者，不是概念，而是利益和目的［16］。
这表明法律目的在法律的世界中有重要意义，法律制度的创设一定是为满足某种目的的。
具体来说，作为公法属性的生态环境修复责任更易实现制度设立目的。
生态环境修复责任设立目的是维护被破坏的生态环境秩序，维护法律的秩序价值，公法属性的生态环境修复责任作为一种行为责任要求侵权人履行，公法责任会使权利和义务的界限清楚地展现，也就是生态环境修复请求权和生态环境修复责任。
明确的权利义务关系，会使具体法律制度能够良好适用，保护社会的和谐秩序。
在公法责任下，即使侵权人不履行修复生态环境责任，行政机关也会以家长的心态对生态环境实施保护修复措施，不仅维持了生态环境的秩序，也保护了侵权人和权利主体的优良社会秩序。
（一）实际的私法框架下生态环境修复责任的实现
由于行政救济在修复生态环境领域兼具多种优势，建立公法框架下的生态环境修复责任制度应当秉承行政救济作为生态环境损害首选救济方式的理念。
从法治的基本逻辑出发，当生态环境受到侵害时，解决思维不应是寻求司法个案正义，而应是由行政机关实施执法行为。
生态环境具有公共物品的特征，生态环境问题就是社会公共问题，其具有复杂与综合化、动态与迁移化的特征。针对生态环境公共利益损害的救济，首先寻求具有灵活性和效率性的行政救济，而不是寻求僵化刻板的司法救济。
因此，当发生损害公共利益的环境污染和生态破坏事件后，对于能够修复的生态环境，按照行政救济路径开展工作；
对于无法修复的生态环境，即客观不能实现目的，依据司法救济路径发起对人身和财产损害的救济。
实际中的生态环境损害救济体系如图1 所示。
图1 实际的私法框架下生态环境修复责任的实现
（二）构设的公法框架下生态环境修复责任的实现
1．磋商失败后的去路应为行政责令修复
尽管磋商的法律性质在学界有所争论，然而，将其定位于公法范围内，对生态环境修复责任体系完整救济链条是公法属性的理解有所助益。
磋商通常不是生态环境损害案件的终点，有学者指出，磋商程序的完备程度、赔偿义务人接受损害事实和程度认定等都是影响磋商达不成一致的因子［17］。
磋商失败后，进入行政救济的管辖内（见图2）。
行政机关与赔偿义务人磋商，从侵害事实和侵害程度、责任如何承担和承担期限、修复何时启动和修复期限等角度进行。
如果磋商未达成一致或侵权人不履行或不完全履行磋商协议的，不应进入生态环境损害赔偿诉讼之司法救济。
对于受损的生态环境而言，赔偿金钱并非救济，只是人们需要“了结”此事但又必须有人付出代价，给受损的生态环境找到形式上弥补的出口而已。
此外，《民法典》第1234 条的表述为“国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任”。
“有权”表明属于任意性规范，柔性的请求难以与环境执法难度和强度匹配，应替换为强制性规范，强调建立磋商后责令修复的行政执法手段。
图2 构设的公法框架下生态环境修复责任的实现
2．生态环境损害代修复作为行政责令修复失败的归路
生态环境损害代修复，即代修复①代修复，应理解为修复主体的替代性；
与代修复概念较为相似的替代性修复，出现在《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中第二十条：原告请求恢复原状的，人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。
无法完全修复的，可以准许采用替代性修复方式。
替代性修复应解释为针对原地修复既无可能也无必要的情形，可判令承担异地、异质的“替代性修复”责任，如劳务代偿等。
不能把替代性修复理解为当不能实施生态环境修复时，承担生态环境修复费用。，是行政机关发出行政责令修复后赔偿义务人依然不履行修复责任，政府实施的行政救济［18］，是生态环境修复责任的最后一环，也是至关重要的一环。
代修复相比于赔偿义务人自行修复有明显的优势：第一，破解司法执行难的困局。
作为生态环境场域下的“老赖”，其执行难度比普通的金钱追偿更高。
代修复制度可轻松破局，由行政机关出面，自行或委托第三方实施修复，维护法律的正义价值。
第二，强化保护生态环境公益理念。
行政机关实施代修复传达出任何人都要积极保护生态环境公共利益的深层意蕴，重要程度不容任何人试探。
中国可持续发展政策和《民法典》确立的绿色原则，都作为顶层设计支撑具体环境法律制度的实践。
第三，能够保障理想的修复效果。
“法律的生命力在于实施”，实施效果的优劣反映出具体法律制度是否良好的践行。
对于“经济理性人”赔偿义务人来说，他们持有利益最大化的立场，修复效果就不能保障，容易使生态环境修复责任制度设立目的落空。
然而，行政机关实施代修复能保障良好效果，这不仅因为国家政府是生态环境保护的法律主体，还因为行政机关在实施修复行为上具有赔偿义务人不可比拟的专业性。
（三）公法框架下生态环境修复责任的制度效果与运行保障
1．实际供给效能大于私法框架下的效果
公法框架下落实生态环境修复责任带来的实际功效远大于其在私法框架下的效能。
中国的公法责任原则上分为行政法责任和刑法责任，生态环境修复责任属于公法责任项下的行政法律责任［19］。
私法框架下生态环境修复责任在中国是通过环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼得以落实的。
公法框架下生态环境修复责任呈现的效能大于私法框架下的效能，有以下四点理由：
首先，展现制度自身的能动性。
能动性最初是作为修饰司法一词而出现的，主要表现为法官在审判活动中的自由裁量权，灵活适用法律等。一是生态环境修复责任在磋商环节，行政机关可以开展多轮磋商，单轮磋商失败即开展第二轮磋商。
例如，在长三角区域生态环境损害赔偿十大典型案例中的江苏省南通市钢丝绳生产企业非法倾倒危险废物生态环境损害赔偿系列案中，通过反复多轮磋商，南通市生态环境局开发区分局促使33 家企业签署赔偿协议，对未来可能发生的群发性生态环境损害赔偿案件的处理储备了充分的经验借鉴和示范效应。
二是在责令修复阶段同样展示了公法机制的能动性。
责令修复可以由行政机关根据赔偿义务人履责意愿和表现优劣等，在法律规定范围内自行决定赔偿义务人的修复时限、修复方式等，行政机关具备自我能动调整法律适用的能力。
三是在代修复阶段，行政机关可以根据修复内容是否为专业擅长，灵活选择自行代修复或者委托第三方机构代修复，决定的做出不依赖刻板的司法程序，自身程序短小简便易于发挥制度的能动特点。
其次，实现社会成员的环境协同治理。
协同治理理论最初起源于物理学，后广泛应用于管理学，而后被环境法学者引入环境治理体系中。
协同治理理论强调治理主体的多元化，依据公共事务的不同需求，凝聚不同主体的资源和专业优势，以合力促使最终目的的达成。
公法框架下的生态环境修复责任，参与的主体具有多元化的特点，既包含行政机关，又包含赔偿义务人、专家和修复机构，多元主体的协力合作能够实现社会成员共同参与的环境协同治理，使公法框架下的生态环境修复责任与协同治理理论侧重多元主体协作配合特征相契合。
一是对行政机关而言，2015 年两办颁布的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》（试行），目的是要增强党政领导干部的生态环境保护职责，在关切政绩因素的情况下，能调动行政机关及领导干部对受损生态环境治理的积极性。
二是对赔偿义务人来说，从私法框架下法院判决赔偿生态环境修复费用，单纯赔偿了事，转向公法框架下赔偿义务人主动加入到和赔偿权利人的磋商程序中，有效落实环境有价、损害担责的理念。
三是在代修复程序中参与进来的专家和环境修复机构。
专家提供咨询论证，环境修复机构实际实施修复行为，他们与行政机关和赔偿义务人以合力共同实现修复生态环境的同一目标。
公法框架下的生态环境修复责任能集结不同社会成员的力量与资源，形成切实有效的环境协同治理。
再次，满足生态环境修复责任制度的可持续发展。
从公法框架和私法框架下生态环境修复责任实现的各自特征来看，公法框架下，赔偿义务人积极参与磋商，获得参与和表达渠道，诉求得以申述，在平等语境中自愿签署磋商协议，在和谐氛围中受到环境保护教育，减少以后再实施污染行为的可能。
行政机关在公法框架下清晰定位自身职责所在，承担起国家政府的环境保护职责。
同时，根据《生态环境损害赔偿管理规定》，赔偿权利人应当主动开展磋商，磋商启动的主动性保证生态环境修复责任不容忽视。
环境修复机构因公法框架提供的程序简明快捷，能迅速投入到方案的设计和实施修复的工作中。
各方主体权利义务明确，通过公法框架满足自我利益期待，有利于该制度发展的可持续性。
而在私法框架下，侵权人必然要参与法院庭审，通过质证、抗辩等，与相对方形成对抗的力量，这既不利于人与人间的和谐氛围，也难以达到教育侵权人保护环境的目的。
行政机关在私法框架下，无法获得参与治理生态环境的途径，丧失作为政府主体落实生态环境责任的机会，日渐失去治理热情。
最后，生态环境损害赔偿诉讼不宜代替行政责令修复。
磋商失败后，寻求的出路不是生态环境损害赔偿诉讼而是责令修复，其原因有三个：一是生态环境损害赔偿诉讼法律性质不清。
学术界关于生态环境损害赔偿诉讼的法律性质有特殊环境民事公益诉讼说、国益诉讼说、私益诉讼说、混合诉讼说、特别诉讼说等观点［20］。
法律性质是针对特定法律的根本且重大问题，法律性质不明，会导致生态环境损害赔偿诉讼的审理程序、参与主体、可提出的诉讼请求等大相径庭。
而责令修复的法律性质明确，就限定在行政属性框架中，且责令修复的程序和主体也是明确的。二是如果磋商失败后进入生态环境损害赔偿诉讼，对于赔偿义务人“名为惩罚，实为奖励”。
无论是从修复措施是否进行还是拖延的时间跨度来看，对赔偿义务人来说，会因为生态环境损害赔偿诉讼制度的存在，拖延相当长的时间。
而在该段时间内，无论对于生态环境还是因损害受到牵连的受害人来说，赔偿义务人都没有得到应有的惩罚，他们可以继续放任受损害的生态环境不理会，因而，对赔偿义务人来说，该制度是对拖延时间和不履行相关义务的“奖励”制度。三是生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼衔接机制不畅，制度近乎相同。
正如有学者指出两种诉讼在适用情形、诉讼利益、救济对象、责任方式等均是一样的［21］。
那么，生态环境损害赔偿诉讼是否可用环境民事公益诉讼替代？ 在诸多问题尚没有解决的情况下，责令修复不失为简洁程序的代表，从而使修复生态环境机制易启动。
2．公法框架下生态环境修复责任有效运行的制度保障
公法框架下生态环境修复责任的有效运行同样需要其他法律制度的保障。
首先，司法填补适用的保障。
尽管确立了公法框架的生态环境修复责任，但仍需要司法救济作为行政救济失效时的填补适用方式。
行政机关会发生懒政、怠政现象，由于行政主体的公法特性，这种行政不作为会出现在公法框架下的整个程序，从发现案件线索时的巡查执法或接受群众的信访投诉的忽略，到磋商时迟迟不开展磋商或久磋不决，再到行政责令修复和实施代修复的不作为，都是影响生态环境修复责任落实的不利因素。
在行政救济优先和司法救济填补适用的基础上，司法机关应当在行政机关不履行职责时补充适用，检察院或法院对于行政机关不作为的现象进行司法监督，督促行政机关做出有关行政行为。
其次，赋予公众监督的权利。
在发现案件阶段，对于群众举报投诉的环境污染案件线索，作为举报人的群众关注案件的进程，其与该案件有密切联系，有监督行政机关是否作为的权利。
如果行政机关没有实施行政行为，举报群众可以向其上级行政机关或同级人民政府举报，以达到监督行政机关作为的目的。
在磋商阶段，行政机关会基于行政威慑迫使赔偿义务人签订磋商协议，因而需要设置公众监督的制度，群众代表和环保组织派代表到场一同参与磋商，赋予旁听和监督行政机关的行政行为是否合法的权利。
最后，建立信息共享平台。
制度的有效运行同样依赖于信息的透明度。
针对生态环境损害案件，应当设立生态环境损害和修复的信息共享平台，群众自行登录信息共享平台举报投诉污染环境案件，行政机关能在线申请磋商，下达行政责令修复，公示磋商协议书，展示修复效果和生态环境修复费用的使用情况等。
公法框架下包含的全过程都可以通过平台查询和申报，使公法框架的生态环境修复责任既受惠于科技和信息透明，也受共享信息制度的保障。
同时，科技的运用和信息共享也支撑公法框架的生态环境修复责任制度顺畅有效的运行。
生态环境修复责任是生态文明建设中环境责任制度的创新。
能否将该制度良好适配实践，关键要廓清法律属性。
鉴于生态环境的修复度、体系性和修复期限与恢复原状存在差别，生态环境修复责任难以与之等同。
生态环境修复责任在行政救济作为首选救济方式的公法属性下得以圆满解释：行政救济高效性满足受损生态环境所需的紧迫性，实施修复措施的专业性弥补侵权人的技术风险性，执行有效性避免侵权人割裂利益的趋同性。
磋商后的责令修复要优于生态环境损害赔偿诉讼，最后选择生态环境损害代修复。
公法框架下供给的实际效能远大于私法框架下的效果，公法框架的高效运行同样需要司法支持、公众监督和信息共享等法律制度保障。
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