□ 赵萍丽 程竹汝
党的十八大以来，中央高度重视人大自身建设。党的十九大报告明确要求：“完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构。”
我国宪法和法律规定，人大专门委员会是同级人民代表大会的常设性专门工作机构，在国家治理体系中居于重要地位。加强地方人大专委会建设，是新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作的必然要求，对于提升地方人大的履职实效具有重要意义。
从法理上和实践上看，人大专门委员会的地位和功能是人大组织系统内的其他工作机构和办事机构所不能替代的，具有法定性、专业性、经常性的特点。围绕法定职责与履职实效，全面加强地方人大专委会建设，对于提升人大工作的民主性、合法性、科学性、效率性有着十分明显的现实价值。
1.专门委员会成员是“代表中的代表”
与常委会工作机构、办事机构等相比，专门委员会的人员组成天然具有“代表性”。从产生程序上来看，各个专门委员会的组成人员是经主席团提名，由代表大会表决通过的，任期与地方人民代表大会一致。从委员任职的条件来看，专门委员会的主任、副主任、委员等组成人员必须是本级人大代表。从委员的组成上看，各专门委员会都是按照专业原则组建的,为满足专门委员会“专”的特点，其组成人员大多是熟悉本专业领域的专家学者或有丰富实践经验的领导干部，有的专门委员会主任甚至是由常委会副主任兼任，在相关行业和相关领域拥有一定的影响力。总之，专门委员会成员可谓人大及其常委会中的“代表中的代表”。
2.专门委员会集体行使职权，实行少数服从多数议事决策规则，是同级人大议事结构不可或缺的构成部分
专门委员会作为国家权力机关的构成部分，其重要特点即它的职权行使方式与代表大会、常务委员会等是同质的——通过会议方式“集体议事”，通过“一人一票”方式“集体决策”，实行少数服从多数的议事决策规则。关于地方人大专门委员会的职权，宪法和相关法律的有关规定主要偏重于对人大专门委员会与常务委员会、工作委员会之间的工作职权进行“由谁来做”的划分与协调，重视的是“做什么”和“如何做”的规范。就人大议事结构的系统构成而言，各专门委员会虽然不是最终作出决策的议事机关，但它是对最终决策产生“前置性”影响的议事机构。也正是因为这一点，它的议事决策规则与人大的其他组织是同质的。人大专门委员会所履行的起草、审议、监督、调查研究等法定的立法和监督职责，是人大及其常委会依法履职不可或缺的组织保证和工作环节。
3.专门委员会是“行动中的人大”的组织载体
在西方政治学中，西方各国议会中的各个委员会有“行动中的议会”一说。强调的是西方各国议会表面上的履职行动，实际上是各个委员会在行动，是委员会提供的组织过程和动力。我国的人民代表大会与西方议会的性质不同，但在集体行使职权所要求的行动逻辑上则有着相似之处。人大及其常委会都是以会议方式集体行使职权的，这在客观上既受到会期的限制，也受到分散的代表集体意志凝练的组织过程的限制。人大专门委员会作为各级人大常设工作机构，由各级人大选举组成，按照民主集中制议事规则行使职权，从而在很大程度上能够克服上述两方面的限制。
4.新修改的地方组织法拓展并细化了专门委员会法定职责，进一步凸显其重要性
2022 年新修改的《地方组织法》拓展、细化、明确了地方人大专门委员会的“七项”工作职责，主要包括向本级人大主席团或者常委会提出议案，审议本级人民代表大会主席团或者常务委员会交付的议案，承担本级人大常委会听取和审议专项工作报告、执法检查、专题询问等的具体组织实施工作，听取本级“一府一委两院”的专题汇报，研究和督促办理代表建议、批评和意见，办理本级人大及其常委会交办的其他工作。这无疑为专门委员会提供了更丰富的工作手段，为专门委员会未来的发展优化创设了更大的制度空间。新时代地方人大专委会在立法、监督、代表等方面的工作任务日益繁重，尤其是对监督内容和监督方式的规定更加具体，工作要求更高，其在地方治理中的重要性日益凸显。
随着地方人大专门委员会在国家治理体系中地位的日益凸显和法定职责任务的不断拓展与细化，不可避免带来工作量的激增，使得地方人大专门委员会运作实践中长期存在的诸如设置不规范、委员数量少（甚至出现过“一人委”“两人委”）、“名专而业不专”、与工委会职责交叉重叠关系不顺等缺陷暴露得更加明显。
1.地方人大专委会设置数量差距过大
《地方组织法》规定，地方人大“根据需要，可以设”专门委员会，而没有规定“（应当）设立”专门委员会。在缺乏统一设置条件、要求和具体操作标准的情况下，地方人大一般是在参照上级人大专门委员会设置的基础上，结合自身实际，来决定是否设立专门委员会和设立什么样的专门委员会，这就导致各级各地人大专门委员会设置数量变化比较大。据统计，省级人大专门委员会设置最多的是10 个（如吉林、四川、贵州），最少的则有3 个（如海南）；
地级市人大专门委员会设置最多的是10个（如四川省成都市，河南省郑州市、新乡市、驻马店市、南阳市，辽宁省葫芦岛市），最少是1个（如河南省许昌市，海南省三沙市、海南省儋州市）。地方人大专委会设置数量从1到10跨度大，设置随意不规范，与专委会的地位及其履行的法定职责是不匹配的，不利于地方人大职责的落实。
2.专门委员会名称不规范
专委会名称存在一定差异是正常的。比如为了更好行使职权而对一些法定的专委会的名称进行拆分，典型的如一些地方将财政经济委员会拆分为经济委员会和预算委员会等；
或者由于地方特殊需要而创设“其他需要设立的委员会”，如一些地方人大为做好代表工作而设立名称多种多样的专委会，如有“代表委员会”“人事选举委员会”等；
或者是首创性的专委会，如无锡市人大和温岭市人大设立的开发区委员会，辽宁省葫芦岛市人大设立的申诉控告委员会等。然而，对于《地方组织法》明确名称的专委会，一些地方人大也随意更改名称，命名不尽统一，比如《地方组织法》规定的“法制委员会”，有些地方人大则设法制和监察司法委员会，甚至将人大法制委员会和常委会法制工作委员会做成两块牌子、一套人马。再比如《地方组织法》规定的“环境与资源保护委员会”，地方人大改变名称设立的类似专委会有“城乡建设环境保护委员会”“城建环保资源委员会”“城乡建设环境与资源保护委员会”等。专委会名称不严谨甚至表意不清晰，显然不符合国家权力机关严肃规范的要求。
3.专委会和工委在人大履职中的关系未理顺
首先，存在合署办公或者“一套人马、两块牌子”现象。有的地方人大专委会与工委合署办公，而在县级人大中，专委会主任委员（副主任委员）兼工委主任（副主任）则往往是标配。在“一套人马”的体制安排下，作为常委会常设的工作机构，工作委员会均有固定的年度工作安排，专门委员会相对独立的工作安排、职能划分等就会不可避免地弱化。其次，职责分工不明确，存在重叠交叉甚至功能替代的现象。常委会和专委会都有质询监督权、立法监督权、执法监督权、工作监督权、调查研究权等，但哪些权力该由常委会或专委会行使，进而由工委开展工作并不明确，这就导致了职能重叠、职责交叉。一些地方人大直接用工委来替代专委会，根据统计，两者在人大工作实践中的设置数量的确存在着比较强的负相关现象，尤其是那些只设置1-3 个专委会的人大更是如此。法理上，专委会因经由选举产生而具有人民民主的特性，工委则因经由任命产生而附有行政的特性。就人民民主的制度要求而论，如何避免地方人大通过设置工委减少专委会设置数量的倾向，并协调好二者之间的工作关系，不致使地方人大闭会期间的人民主权的民主特性被削弱，是人大履职实践必须探索解决的问题。
4.专门委员会组成人员配备有待规范和加强
首先，地方人大专委会存在组成人员数量不足的问题。专委会作为人民代表大会常设的专门性的工作机构，虽在机构设置上层级较高，但实际工作中各专委会基本上都是“牌子大、力量弱”，且存在着从上而下逐级弱化的现象。虽然越到基层任务越具体、越繁杂，但人员配备实际上逐级减少。就省级人大专委会人员组成来看，人数构成相差较大，如北京18-19 人，天津11-14 人，广东11-13 人，重庆13-14人，上海7-15人。地级市人大专委会人员数量普遍比省级人大少，如吉林省白山市人大设立的9 个专委会人数为6-9 人不等。而县级人大专委会人数更少，很多地方存在“一人一委”“两人一委”现象。不仅如此，在调研中还发现，一些地方人大专委会构成人数为偶数。组成人员数量缺乏规范性、偏少，加之一些专委会人数为偶数，其带来的一个显而易见的问题即专委会的民主议事规则难以实施，职责难以落实。其次，专委会组成人员配备上还存在着诸如年龄结构、专业搭配、专兼职比例不合理等多年未解决的老问题。年龄结构不合理致使专委会经常出现“一年看看、二年谈谈、三年干干、四年帮帮、五年拜拜”的现象，新任委员大进大出，工作连续性稳定性受到影响；
专业搭配不合理主要表现为不适应专委会“专”的需要，“名专而业不专”甚至“知识结构倒挂”；
兼职委员过多，难以保证参加专委会工作的时间和精力，影响专委会工作的效率和质量。
5.专门委员会办事机构配备需在实践中予以规范和优化
实践中，专委会办事机构的设置主要有两种：一种是在各专门委员会下设专属的办事机构（一般称为办公室），由办事机构负责各专委会日常具体事务性工作，这也是参照全国人大做法而采取的一种力量配备方式；
另一种是把专委会的办事机构和常委会的工作机构合二为一，既是专门委员会的办事机构，同时也是常委会的工作机构。地方组织法不仅拓展和细化了专委会的职权，同时也拓展和细化了常委会的职权，如果采用后一种设置方法，使专委会和常委会两者事实上共用一套工作机构，在法定职责和工作任务大量增加的情况下，专委会的工作力量势必受到挤压，长远看这是难以为继的。因此，适应人大专委会国家权力机关常设工作机构的宪法定位，适应《地方组织法》赋予人大常委会和专委会更加细化的法定职责和他们各自充分履职的要求，地方各级人大专委会办事机构的设置应予以规范化和专属化。
依据《地方组织法》赋予专委会的法定职责，坚持问题导向和效果导向相结合，建议突破固有认知和做法，加强制度创新和工作创新，进一步完善优化地方人大专委会组织制度建设，切实提升工作实效。
1.明确设置原则，增强专门委员会的设置与人大职责的适应性
原则上，专委会的组织架构应与人大及常委会的立法、监督、决定、任免等职责相适应。实践中，不同层次人大及其常委会的职责重心有所不同。除了乡镇人大之外，其他各级人大的任免权具有普遍性，任免权与目前各级人大的机构设置关系不大。地方各级人大及常委会的职责重心可以被定义为：有立法权的地方人大，立法当然构成职责重心之一，但由于地方人大负有保证宪法和法律在本辖区实施的职责，监督比立法就显得更为重要；
而对于没有立法权的县市人大来说，监督和决定构成其职责重心。专委会的设置应围绕上述职责重心进行优化。由于专委会构成“行动中的人大”，建议更多地通过专委会组织形式落实人大职责。
实践中，地方人大专委会数量差异较大，除了与相关法律的柔性规定有关外，与我国人大专委会主要按照“职权原则”+“与政府部门对口原则”的设立现状也密切相关。然而，作为人民权力所寄地的人民代表大会，一头连着人民和社会，一头连着国家政权，是国家和社会事务治理的统一地和集中地，同级人大与同级其他国家机关是权力机关和执行机关的关系。因此，作为地方人大议事机构的专委会，在履行相关立法、监督、代表等工作任务时，不仅应该面对国家政权，而且必须回过头来面对社会。随着国家和社会事务的日益复杂化精细化，随着全面深化改革和全面依法治国的持续推进，随着专委会法定职责的明确和增加，现有的专委会设置数量显然远远不够。
建议：新形势下，践行全过程人民民主重要理念，完善“与政府部门对口”原则和“以人民为中心”的设置原则，结合《地方组织法》对专委会法定职责的拓展与细化，考虑增加专委会的设置数量，以增加专委会设置的科学性和合理性，达到专委会之间工作量的大致均衡，切实提升人大专委会在地方人大及常委会履职中的地位和效能。
2.明确专委会相对独立主体地位，落实履职法律效果，建立履职监督机制
人大专门委员会是同级人大及其常委会常设的专门性的议事工作机构，是“行动中的人大”的重要载体。切实发挥好人大专门委员会作用，助力人大整体工作质效提升，需要在现行法律规定的基础上，进一步明确专委会相对独立的主体地位，落实专委会履职法律效果。
根据《地方组织法》的规定，人大专委会在本级人大及其常委会的职责主要涉及立法、监督和代表工作等三类。具体法条对此仅做了“开展下列工作”的陈列式表述，并规定开展这些工作的结果是“提出建议”，但对于专委会所提建议的法律效果，如这些建议随后将被如何对待等却没有明确规定。这不仅与专委会由同级人大直接产生、组成人员是“代表中的代表”这一高规格的地位不相称，而且专委会大量经常性的法定工作投入也没有获得应有的尊重。长期来看这是不利于人大及其常委会工作的。对于被赋予一定履职权力的地方人大专委会，应当建立履职监督机制。具体包括建立同级人代会会议期间听取和审议由它选举产生的专门委员会的工作报告的制度，建立同级人代会闭会期间常委会对专门委员会的工作计划和工作要点进行审议、定期听取专门委员会工作情况报告的制度，建立地方人大专委会工作向社会公众公开的制度。
建议：在进一步明确专委会相对独立法律地位的基础上，做实做细专委会履行其法定职责必需的工作权力，优化专委会工作系统流程，增强专委会法定履职的法律效果，探索建立专委会履职监督机制。
3.加强专门委员会组成人员数量和名称规范性
组成人员数量是人大专委会履职行权的前提和基础。由于地方各级人大履行职责的侧重点和复杂性不同，多寡也相互有异，因此，各级人大专委会组成人员的数量也应该体现出这种工作任务和工作量的不同。由上而下，专委会组成人员的逐渐减少是正常的，但也应有限度，更不应出现“一人一委”“两人一委”的极端现象。人大专门委员会实行民主集中制（票决）议事决策规则，要履行好法定职责，对其组成人员的数量必须有基本的要求，最基层的县级人大专委会至少应该是3 人组成。不仅如此，民主集中制的议事决策规则要求组成人员必须是单数，以防止出现对等票数、“议而不决”现象的发生。应该加强专委会设立的法定性和严肃性，坚持“依法设立”的原则来确定专委会的基本数量和规范名称。也就是说，《地方组织法》里明确的法制委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、环境与资源保护委员会、社会建设委员会等5 个省市两级人大专委会，省市两级人大都应当设立且不能更改名称。《地方组织法》里明确的法制委员会、财政经济委员会等2 个县级人大专委会，县级人大都应当设立且不能更改名称。
建议：相关法律明确规定地方各级人大专委会组成人员数量的弹性范围。同时，将《地方组织法》中“根据需要，可以设”的表述方式，改用“设立”，明示强制性，增强规范性。
4.制定国家层面统一的人大专委会工作规范
目前，只有吉林（1992年）、江苏（1999年）、黑龙江（2017年）、上海（2020年）四个省级人大常委会制定了省级人大专门委员会工作条例，也有一些省级人大，如浙江省通过了由人大常委会主任会议制定的类似专门委员会工作规则的规范性文件。吉林市（1994年）、长春市（1996 年）、武汉市（2005年）、大庆市（2008 年）、杭州市（2009 年）、温岭（2022）等更多的地级市人大常委会则探索制定了人大专门委员会工作条例或者议事工作规则。这些地方性法规或者规范性文件，对于专门委员会的组织机构、工作职责、议事规则、能力建设等都作了比较具体的规定，积累了一些行之有效的做法，提供了相关立法经验。《地方组织法》和其他相关法律中有一些关于专委会职责和程序的规定，但依然比较笼统，缺乏明确、具体、可操作的程序性规定，影响了地方人大专委会工作的质量和效能。为了更好推进专委会履行法定职责，应当在理顺常委会与专委会、专委会与常委会办事机构和工作机构工作关系的基础上，对地方各级人大专委会的开会频次、职责范围、议事程序、履职的主要方式、履职的监督机制，不同专委会之间的协调协作机制等，分别作出细化规范；
应当对省、市、县三级人大专委会组成人员的年龄结构、专业结构以及工作力量的配备等提出原则性要求，推动专委会组成人员的年轻化、专业化。
建议：基于人大专委会建设属于国家政权建设的范畴，通过国家立法引领和推动，从法律上、制度上对地方人大专门委员会的组织制度和工作机制作出规定。
5.优化专门委员会人员构成，做实专家顾问制度
组成人员是专委会行动和运转起来的能动性因素，其结构状态至关重要。年龄上，专委会委员的提名年龄应该与党委、政府同等要求，进一步降低组成人员的平均年龄，保证每届专委会委员能有三分之一以上任满两届。专业上，应当多选配一些熟悉法律法规，政治素质较高，熟悉区域政情民意，懂经济、关民生、善议政、敢于监督的专家型人选，从专业知识、学历背景、履职能力等综合考虑合理配备各专委会组成人员，全面提高其整体素质和履职能力。
同时，应当完善外聘专家制度，以契约关系的形式优先从高校、科研机构及企事业单位，选聘相关专业领域的资深专家，为专委会工作提供咨询服务。
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