张 格
改革开放以来，我国的司法制度不断完善，在司法体系的现代化进程中取得了长足进步。然而，由于部分制度疏漏与传统因素的存在，地方权力主体仍在某些情境中对司法活动的公正性施加干扰。为了尽可能消除司法地方化导致的弊端，促进地方司法机关进一步提高办案质量，自2014年起，设立最高人民法院巡回法庭，以进一步优化司法资源配置。笔者通过梳理国内相关实证研究成果，以及对曾有过巡回工作经历的最高人民法院法官进行访谈，就我国巡回法庭制度的成效、影响和执行情况等方面进行相关评估，并进一步讨论最高人民法院巡回法庭制度在实践中所遇到的一些阻碍以及其可能的调整措施。
（一）国外司法实践中的巡回法庭制度
从世界各国的实践情况看，自巡回法庭创建伊始，它的任务就在于消除或者减轻地方性权力对属于中央事权范围内的司法活动所可能造成的不当干预。例如，早在十二世纪的欧洲，英格兰便有过利用巡回法庭来抑制各地领主对地方法院的分割与支配的经验，并在实现国家法律统一和司法公平方面取得了显著的成效。[2]杨丽娟：《传承之力：英格兰巡回法庭源起考》，《法治现代化研究》2020年第6期，第157-167页。再例如，美国建国后划分司法巡回区，建立相应的联邦上诉法院，是加强对各州进行司法管控的重要制度机制。[3]林晓青：《最高人民法院巡回法庭制度构建探究》，《哈尔滨学院学报》2017年第8期，第76页。
（二）我国司法实践中的巡回法庭制度
我国的司法实践中，巡回法院制度的萌芽或雏形也曾阶段性地出现过。例如，在中国革命陕甘宁边区时期，共产党领导下的巡回法院所进行的巡回审判活动与当今的巡回法庭类似，在当时对提高群众法制观念和便利人民诉讼起到了重要的作用。[4]姜闻远：《我国巡回法庭设立的历史源流及经验审视》，上海师范大学2020年5月硕士论文，第14页。新中国的成立虽然在极大程度上改善了行政体系与其他社会面向之间的同一性与协调性，但地方政府由于在人事权等方面仍占据着对他者结构性组织的绝对支配地位，[5]陈光中、魏晓娜：《论我国司法体制的现代化改革》，《中国法学》2015年第1期，第101-116页。始终影响着我国司法体制在社会群体之中的公信度。作为司法地方化突出表现的案件裁判中的地方保护主义，亦时有反映。鉴于此，党中央于2014年十八届四中全会上审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，为最高人民法院巡回法庭工作的实践展开提供了依据。2015年1月28日，最高人民法院第一巡回法庭在广东省深圳市挂牌成立，2015年1月31日，第二巡回法庭在辽宁省沈阳市挂牌成立。至此，巡回法庭制度得以从设想层面落实到现实实施。
经过初期实践取得阶段性成效之后，2016年底，最高人民法院决定增设四个巡回法庭，即分别定址于南京、郑州、重庆、西安的巡回法庭，从而实现对全国26个省份地区的覆盖。最高人民法院巡回法庭的设立，有效促进了我国巡回法庭制度的完善，也进一步推进了我国司法现代化。
（三）国内外巡回法庭制度异同
统观我国和西方国家的巡回法庭制度，主要区别体现在以下两个方面：
第一，历史起源不同。我国的巡回法庭制度起源于1937年至1949年之间的陕甘宁边区。由于陕甘宁边区区域内的老百姓之间的矛盾与争执不断出现，所以边区的司法部门采用了以调解为主、审判为辅的巡回审判制度。当时正处于抗日战争的特殊时期，这种以调解为主的巡回审判制度有其存在的必然性与必要性。而国外的巡回法庭制度源自12世纪英国设立的巡回法院。最早的巡回法院，是英国为加强中央权威，宣示国王权力而设立的。
第二，表现形式不同。在我国，巡回法庭制度是以最高人民法院巡回法庭的形式来体现，而在国外的体现形式比较多元。例如，在英国，体现为巡回法院的司法专业化。法官主要由法律专家而非行政官员来担任，且区分民事与刑事案件，由不同的巡回法院审理，这样使得司法的专业化程度大大加强，再加上国家强制力作为保证法律实施的后盾，巡回法院日益获得了民众青睐，并被其他普通法系国家引入。在美国，体现为联邦巡回上诉法院。联邦巡回上诉法院在美国拥有司法管辖权，不过其受理案件的依据不是地理区域，而是案件涉及的领域。在德国，体现为法院分院专门化。这种按主要法律领域分工的好处是法官具有专门的知识和经验，因此能够为个人提供质量更高的法律服务。但这种专门化也有其缺陷，即当法律问题涉及两个或两个以上司法管辖区的法院系统时应如何选择正确的法院的问题。在法国、日本和韩国，体现为设立“法院分院”，其特点是：与本部属于同一审级，但在机构设置上均采用本院的相关规定。一般因为管辖区域较小，案件较少，分院法官并不多，但是在特定情况下（如遇到重大案件，或特定时期案件激增），也可由本院临时派遣法官进驻办案。
从国内外巡回法庭制度比较中可以看出，中西方巡回法庭制度的历史起源和表现形式虽然不同，但二者都是根植于不同时代的经济与社会背景，并服务于不同的政策目的，体现了国家在司法资源有限的前提下，平衡司法成本、司法公正、司法便民、法律统一等政策目标的努力。这在一定程度上反映出巡回法庭制度的理论价值与实践意义。
（一）完善司法理念阐释
得益于巡回法庭的常态化作业模式，我国巡回法庭制度对在日常案件处理过程中发现的、巡回区内各地方法院审判工作中突出存在的问题进行归纳与梳理，并通过与巡回区内各地方法院之间所搭建的常态化联络机制就这部分问题作出有效的沟通与回应，来实现对巡回区各地方法院工作的指导，并统一司法裁决标准。针对经济活动中具有典型意义与较大影响的问题，或者是人民群众广泛关注的热点问题，各巡回法庭会进行筛选并以一定的规范形式发布案例，为巡回区内各级地方司法工作提供关于司法理念阐释与司法实践标准两个层次上的参考材料。[6]罗禹昆：《最高人民法院巡回法庭的典型案例研究——以第一巡回法庭为例》，《黑龙江省政法管理干部学院学报》2022年第3期，第139-143页。事实上，典型案例编撰这一工作，已经在不断的经验积累中发展得愈加成熟和体系化，巡回法庭“坐落地方，位居中央”的特性也保证了相关结论和成果的说服力，或许能够在我国以大陆成文法传统为主干，借鉴英美判例法优势的司法现代化进程中，扮演某种更为重要的角色。
（二）加强地方司法机构制约监督
巡回法庭制度对于地方各级司法机构具有制约监督作用。它深入至司法工作的诸多操作化细节之内，例如接待当事人的司法礼仪与裁判文书的写作，以完成对某些看似微末的实践死角的格式化清扫，一定程度上加强了对地方各级司法机构的精细化监督。巡回法庭在司法统一中的作用，不仅体现在保证具体案件的正确裁判或提高相关从业人员法律素养上，还体现在人民群众所真正能切实体验到的、实际的司法程序之中，这对我国的现代化司法体制建设具有极大的驱动价值。
（三）探索与完善司法运行理论
巡回法庭制度促进最高法院机关审判工作重心下移，便于就地解决矛盾、化解纠纷，方便当事人诉讼和涉诉信访的处理。同时还丰富和完善我国司法运行理论，积极探索科学的司法权力运行机制，落实主审法官、合议庭办案责任制等。这对于破解司法运行工作中的体制性、机制性障碍，为全国法院司法体制改革积累经验，实际上承担了丰富和完善司法理论的功能。
（一）破解地方性司法，深化诉讼便民利民改革
我国巡回法庭制度的实践运行主要体现在对地方性司法的破解方面。[7]陈宇照：《最高人民法院巡回法庭的去司法地方化功能研究》，中南财经政法大学2020年5月硕士论文，第12页。我国巡回法庭制度的定位是主要审理跨行政区域重大行政和民商事案件。但就这一点而言，实践中似乎并未取得十分亮眼的表现。数据表明，在2015年全年中，第一巡回法庭受理的跨行政区域案件数，占其受理案件总量的18.82%，第二巡回法庭受理的跨行政区域案件数，则占其受理案件总量的15%。类似地，自2015年2月1日到2016年9月30日，第二巡回法庭共受理跨省民商事和行政案件共249件，占全庭受理的民商事和行政案件总数的17.82%。[8]骆电、兴成鹏、蔡文蕾：《最高人民法院第二巡回法庭2017年度民商事审判数据分析与通报》，《法律适用》2018年第19期，第140-145页。与此同时，在跨行政区域重大案件中，跨省行政案件数量极少且主要都集中于民商事案件。这一现象与政策本身所预设的重点审理跨行政区域案件的目标显然有着较大出入。在此基础上，就上述跨行政区域案件的处理结果而言，无论是其二审改判、发回重审，还是提审或提审改判的比率，均低于其他非跨省案件，即巡回区内法院基本不存在争夺管辖权的情况，而在管辖问题上也基本不存在“地方保护”。需要引起重视的，并非是巡回法庭在面对地方政府等区域权力时所可能表现出的无力与妥协，而是该政策似乎在制定阶段就存在某种认识偏差，那就是过分夸大了地方性司法之于当下司法体制的破坏能力，从而为巡回法庭树立了一个并不存在，或者至少是不那么迫在眉睫的巨大假想敌。尽管在发挥破除司法地方化这一职能作用的过程中出现了些许偏差，但最高人民法院巡回法庭在以下几个方面彰显出了其积极意义。
（二）提升区域纠纷化解能力，促进基层治理现代化
巡回法庭制度在就地化解纠纷中的作用也常常被低估了。事实上，无论是学界抑或是官方政策的制定者，似乎都存在着关于后者的误区。伴随着我国经济社会的发展与民众生活的日渐生动，各类矛盾的产生是不可避免的。如果纠纷不能得到及时和妥善的处理，在现代社会的情境中显然会被归结为由官方司法所主导的矛盾化解或案件审理工作的失败，那么将进一步催生出多个维度的恶性后果。例如，传统诉讼程序所固有的持续性周期，将成为当事人利益和情绪滋生异化要素的温床，大量个体的长时间压抑与负面情绪沉淀很可能会发展成为更极端的社会失稳因素。而在司法体系内部，案件在各级地方法院之间流转所产生的时间成本以及可能发生的工作失误，也会形成大面积的、普遍化的案件累积，造成司法资源的浪费和体系内部压力的居高不下，尤其是对于处在我国司法组织架构金字塔顶端的最高人民法院而言更是如此。此外，有学者还从缓解北京首都维稳压力的角度表达了相似的疑虑。[9]方乐：《最高人民法院巡回法庭的制度功能》，《法学家》2017年第3期，第1-16页。但无论如何，它们都指向了对社会纠纷的就地化解上。最高人民法院巡回法庭之于该问题的关键之处，并不在于更多观点所认为的其本身由于其地缘便利的存在而事必躬亲地下场处理，因为它本质上仍旧是最高人民法院的外设部分，其可以处理的工作体量毕竟十分有限；
[10]叶锋：《最高院巡回法庭的实践检视、体系效应和治理优化——基于2015年巡回法庭成立以来运行效果的考察》，《法院改革与民商事审判问题研究——全国法院第29届学术讨论会获奖论文集（上）》2018年，第70-83页。但是如前所述，巡回法庭对于巡回区内各地方法院的提升与增益，在某种意义上有着超越其自身实践能力的价值。巡回法庭对地方司法机构的价值输入与能力抬升，可以良好地拆解和重塑地方司法资源的结构配置，将区域内纠纷的化解周期与当事人的服务体验优化到一个相当的高度，以把大量具有潜在发酵可能的社会矛盾化解于无形，向内维系一套健康协调的体制结构，向外则创造一个更好的社会氛围。
（三）缓解企业投资不足，增进人民福祉
实证研究表明，在脱离巡回法庭政策本身后，往往还会发现某些并不存在于其制度设计初衷之内的社会影响。比如在经济领域中，黄俊等人的研究便借助巡回法庭设立的自然实验，利用倾向得分匹配方法并构建双重差分模型，考察了司法改善对企业投资的影响。他们指出，伴随着最高人民法院巡回法庭的设立与发展，其所覆盖省份的公司投资规模有着显著增加，且该现象在非国有企业和法制环境较差地区的企业之中尤其明显。进一步的分析则显示，最高人民法院巡回法庭的实践提高了企业通过司法途径维护自身利益的主观意愿，还缓解了企业投资不足问题，且巡回法庭制度的成熟还将会强化以上种种趋势。[11]黄俊、陈信元、赵宇、胡丹奇：《司法改善与企业投资——基于我国巡回法庭设立的经验研究》，《经济学(季刊)》2021年第5期，第1521-1544页。应该说，类似的案例虽然在某种意义上可以被称作是“意外之喜”，但也恰恰是巡回法庭作为一项成功的社会政策为我国社会带来立体改善，为人民群众带来了多维福祉的确凿印证。
（一）完善巡回工作制度保障
有关巡回法庭的既有的绝大部分文献与研究都偏向于采取外向性的观察视角，或停留于政策自身的理论逻辑解析层面。因此笔者希望可以通过访谈的途径来获取法院内部人员对该政策的评述与态度。虽然由于受访者自身原因及其所在单位相关制度要求等限制，其对笔者在访谈中提出的相当一部分问题并未给予正面回应，且访谈文本也无法直接在此报告中呈现，令人感到十分遗憾，但也有些不同的发现。[12]该访谈以及本报告中围绕其所展开的内容，均仅仅是笔者以社会政策学视角所进行的观察和思考，不涉及任何政治观点。
根据受访者的陈述，最高人民法院内部成员，主要是可能被派驻巡回法庭的员额法官以及其他雇员（包括法官助理与书记员）对巡回法庭政策的热情是比较有限的。在2015年一期巡回工作开始阶段，由于当时刚刚设立两个巡回法庭，所需要派出的法官及其他工作人员为数尚少，所以有部分热衷于进行巡回外派的人员，即可以满足当时的需求。当全部六个巡回法庭设立之后，二期和三期派出工作开始时，面对着新增的四所巡回法庭所带来的大量人员空缺以及一巡、二巡等待轮换的名额，最高人民法院中就已然没有足够多自愿或主动申请进行巡回工作的人员了。[13]每一期的巡回期限为2年。之所以如此，原因是多方面的，但对于比例最大的多数普通工作人员而言，派驻巡回法庭对其正常生活尤其是家庭生活带来的冲击和扰乱是最突出的。由于巡回法庭政策所必然造成的巡回人员工作与居住地点的迁移，带来诸多实际工作和生活不便，最高人民法院内部人员对巡回法庭政策存在执行上的痛点。对于这些已经在北京安家立业且长期生活的人员来说，执行为期两年的外派任务确实存在着来自家庭内部的极大阻力。[14]访谈中，所有受访者均明确表示家庭因素是他们回避巡回事务的最主要原因。另外，在政策实施初期，派驻巡回法庭的工作人员可以享受相应的出差补贴，而后来停止了补贴款的发放，这也导致不满。如何完善制度保障，有效破解巡回工作人员派出阻力，是需要考虑的现实问题。
（二）培育司法人员内生性价值认同
从另一个角度观察，就最高人民法院本部各个业务部门来说，也缺乏热情将本部门的人员尤其是骨干力量贡献出来派驻到各个巡回法庭，因为这样会导致其自身承担的工作难以展开。而从工作人员个人的角度来说，虽然最早派驻巡回法庭的部分人员在巡回结束后得到了院方所承诺的“更好的发展机会”，但随着巡回法庭的全面设立及长期化，去巡回法庭工作更多地变成了不得不去的硬性任务，也就谈不上“更好的发展机会”了。在此情况下，如何培育内部人员的内生性价值认同，将是巡回法庭可持续发展的关键。罗伯特·K·默顿关于“制度化的利他主义”的观点，是有启发性的。他指出，“封官许愿”式的行为的确能在短期内收获数量可观的支持与拥趸，但却很难从心理动机上培养某种内生性的价值认同；
且一旦那些上位者出现了对之前约定的失信，那么就将导致其在声望上无可挽回的崩溃。[15]【美】罗伯特·K·默顿：《社会研究与社会政策》，林聚任等译，生活·读书·新知三联书店2001年版，第17页。
笔者就学界对巡回法庭制度的评述询问了受访者的看法，受访者在对它们表示基本认同的同时，也提示了另外的观察视角。比如，关于巡回法庭之于破除地方性司法的正向功能这一主题，特别是在巡回法庭设立之初，最高人民法院外派人员在某些办公和生活需求的满足上需要地方法院支持和帮助，这有可能给他们带来影响工作关系独立性的棘手风险。从而作为结果，类似某案件审理进程与合议庭态度被不当泄露的情况也并非没有。巡回法庭由于其地缘上与地方组织结构的亲近，不仅监察与带动作用可能未如预期，同时也可能滋生暗性亲善与腐败现象。另外，受访者对于巡回法庭制度最大的疑问在于，由于巡回法庭受理的案件与本部的案件并无本质上的差异，对法官而言似乎只是“换个地方办案”，这使得他们不禁怀疑该制度的实践价值。笔者就此进行了追问，受访者表示，一方面他们并不具有主观上积极地与地方各级法院互动，乃至引导后者工作的热情与对应实践；
另一方面，如果最高人民法院希望增进其对下级法院的监督和指导，那么大可以通过更多的出差办案以及更多的业务培训等方式来实现。
访谈中发现，无论是巡回热情的有限还是对政策本身的疑惑，巡回法庭制度都还有着相当程度的完善空间。其一在于它对政策执行主体存在一定程度的漠视和忽略，过分地沉浸在就自身逻辑结构和社会影响的推演之上。尽管我国制度有着极强的集体主义价值传统，但伴随着个体化与现代性要素在全球范围内的铺陈与渗入，盲目忽视或牺牲政策执行群体的切实利益与价值体验仍谈不上是十足睿智的取向。其二，由巡回人员与当地势力的耦合可以看出，巡回法庭政策本身依然存在着设定阶段的考虑不周，例如相关生活基础设施的建设和调配具有滞后性，再比如对中国社会中人情网络的能动性的低估，都要求有针对性政策调整与改进。
（三）深化法院审级职能定位改革
社会生活是流动变化的，相应的政策也必然要随着社会实际情况的变化而进行调整。在巡回法庭设立之初，除了建设初期的高昂花费，巡回人员在巡回区域内的高强度外务工作，也带来了更多的交通与食宿开销，以致于最高人民法院不得不通过向地方下级法院借调人员来缓解巡回法庭的人力成本。这一行为很可能会破坏地方法院常规的人事安排和资源分配，压抑地方司法体系的协调发展。[16]王晨辉：《最高人民法院巡回法庭制度实践的观察与分析》，北方工业大学2018年5月硕士论文，第17页。2021年5月，中央深改委审议通过了《关于完善四级法院审级职能定位的改革方案》，确定最高人民法院的职能为“监督指导全国审判工作、确保法律正确统一适用”。2021年10月，根据全国人大常委会《关于授权最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作的决定》，最高人民法院出台了相应的试点实施办法。从该项改革实施情况看，最高人民法院受理的行政案件和民商事案件数量均有相当大幅度的降低。由此可见，未来随着法院审级职能定位改革的推进，最高人民法院各巡回法庭受理的案件数量、类型以及其工作模式亦势必发生巨大演变。
（四）疏解巡回法庭信访压力
为了缓解北京本部的办公压力，巡回法庭被要求承担起了接待信访人员的任务，使得巡回法庭中本就并不富裕的人力资源雪上加霜。[17]常雪莹：《最高人民法院巡回法庭制度研究》，长春理工大学2020年3月硕士论文，第23-24页。巡回法庭诚然给予了民众以较为强烈的地缘亲近感和司法成本上的大幅下降，但这也诱发了许多当事人碰运气式的申诉热情，哪怕他们知道自己是没有希望胜诉的。进而庞大的信访任务负担也无意义地分走了巡回法庭宝贵的司法资源。相较于先前成本矛盾其本质上难以通过细则调整而得以改善的资源匮乏，国内学界就如何疏解巡回法庭的信访压力进行了多元化思考。例如，在沟通渠道方面引入互联网技术以摆脱物质局限、提高办公效率，或是诉诸社会中的第三方力量，在司法体系外围建立以法律咨询工作为主要内容的缓冲带等等。[18]张梅：《论最高人民法院巡回法庭职能定位及实现路径》，西南政法大学2020年5月硕士论文，第37页。而随着四级法院审级职能定位改革的深入推进，先前的一些矛盾问题或许将相应地不复存在，而其他一些新的矛盾问题或许会凸显出来。巡回法庭的改革走向及其演化发展，将是值得社会学者密切关注和深入研究的课题。
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