韦 红
当今世界，大国竞争日趋激烈。作为东南亚地区重要国家的印度尼西亚，面临中美竞争，首先表达的立场是不结盟和不选边站。印度尼西亚总统佐科曾明确表示，印度尼西亚选择了既开放又竞争的经济模式，印度尼西亚利益至上，印度尼西亚与所有国家均保持良好关系①UTOMO A P.Ditanya antara Pilih AS atau China,begini jawaban Presiden Jokowi[EB/OL].（2020-02-14）[2022-06-02].https://internasi‐onal.kompas.com/read/2020/02/14/09362311/ditanya-antara-pilih-as-atau-china-begini-jawaban-presiden-jokowi?page=all.。面对美国的游说和拉拢，印度尼西亚外交部部长蕾特诺也明确表示，印度尼西亚无意卷入中美竞争中②Reuters.Menlu Retno:Indonesia tidak ingin terjebak oleh persaingan AS dan China[EB/OL].（2020-09-08）[2022-06-30].https://nasional.kontan.co.id/news/menlu-retno-indonesia-tidak-ingin-terjebak-oleh-persaingan-as-dan-china?page=all.。然而，不选边站并不意味着消极地等距离外交，印度尼西亚始终根据“独立、积极”的外交原则和国家利益来处理与相互竞争的大国之间的关系。2022年11月16日，中国与印度尼西亚发表联合声明，双方就加强中国和印度尼西亚全面战略伙伴关系和共建中国和印度尼西亚命运共同体达成新的重要共识。印度尼西亚作为中国周边外交的战略支点，有必要对其外交行为做深入研究，把握其规律，以便为进一步深化两国关系提供有价值的参考。
本文以冷战初期（1947—1965年）印度尼西亚对外行为为研究对象，探讨其对外行为选择背后的逻辑，为当今中国对印度尼西亚外交政策提供历史借鉴。印度尼西亚独立不久，即面临着冷战两大阵营的激烈争夺。为最大化获取国家利益，当时印度尼西亚提出“独立、积极”的外交思想，决意在大国竞争中奉行不结盟原则，走中立主义道路。然而，中立主义道路并非一帆风顺，面临各种压力和挑战，印度尼西亚对外政策左右摇摆，从20世纪50年代初的亲西方中立到20世纪50年代下半期的亲东方中立，再到20世纪60年代上半期逐渐偏离中立道路，倒向中国等社会主义国家。1965年8月17日，印度尼西亚总统苏加诺高调宣布：存在一个强大的牢不可破的雅加达—金边—河内—北京—平壤轴心①AGUNG I AA G.Twenty years:indonesian foreign policy1945-1965[M].The Hague：Mouton&Co，1973：441.。印度尼西亚外交如何从最初独立时的中立走向1965年的选边站？其背后的逻辑是什么？本文拟对此做深入探讨。
目前，关于冷战时期印度尼西亚外交研究大致有五种观点，一是中立外交稳定说。即认为在整个冷战时期，印度尼西亚的中立外交政策是长期的和稳定的，不因政治制度变动而变动。之所以如此，其原因在于印度尼西亚的地缘和在国际体系的位置、国内政治力量结构、国内政治文化②孙丽萍.印尼中立主义外交初探[J].长春师范学院学报（人文社会科学版），2007（7）：21-24.。也有学者认为印度尼西亚之所以长期奉行独立自主、不结盟中立主义政策，原因在于印度尼西亚的脆弱性和不安全感③代帆.脆弱性、不安全感与印度尼西亚的外交政策：从苏加诺到苏哈托[J].南洋问题研究，2008（1）：38-47.。二是国内政治说。即认为印度尼西亚对外政策的变动主要是国内政治因素所导致的。如利扎尔·苏克玛（Rizal Sukma）认为，印度尼西亚对华政策主要反映了其国内政治情况④SUKMA R.The evolution of Indonesia"s foreign policy:an Indonesian view[J].Asian survey，1995（3）：304-315.；
迈克尔·利弗尔（Michael Leifer）的著作也着重从国内政治视角来分析印度尼西亚的外交⑤LEIFER M.Indonesia"s foreign policy[M].London:George Allen&Unwin Ltd，1983：28.。三是第三方大国因素说。即认为印度尼西亚与一大国的关系深受另一大国因素的影响。有学者认为，印度尼西亚在实施对华政策时，美国始终是一重要影响因素，并在其采用制衡、追随与对冲等战略方式中扮演相应角色⑥陈翔.印尼对华政策中的美国因素分析：基于不对称关系的视角[J].区域与全球发展，2018（4）：138-153，160.。同样，也有学者认为中国因素在美国与印度尼西亚关系变动中发挥着重要作用及影响⑦梅森，高艳杰.冷战初期美国与印尼关系中的中国因素分析[J].中共党史研究，2012（9）：106-113.。四是综合因素说。有学者认为1950年前后印度尼西亚对华关系的发展演变是国内因素、国际因素和华人因素三个因素合力之结果⑧陈衍德，许振政.印尼对华关系的背景：1950年印尼与中国建交前后[J].南洋问题研究，2009（3）：20-29.。也有学者认为，国内政治竞争和印度尼西亚对外部世界的认知共同作用形成了特定时期印度尼西亚的外交政策⑨WEINSTEIN F B.The uses of foreign policy in Indonesia:an approach to the analysis of foreign policy in the less developed countries[J].World politics，1972（3）：356-381.。五是战略利益说。有学者认为中国与印度尼西亚在20世纪60年代友好关系达到了高峰，根源于双方的共同战略利益。中国急需新兴力量抗衡苏联和美国，印度尼西亚需要中国支持以收复西伊里安，对抗马来西亚斗争等⑩李艳辉.战后中国与印尼的关系[J].南洋问题研究，1994（2）：14-22.[11]高艳杰.1959—1961年印尼排华浪潮与中印尼关系的波动[J].世界历史，2020（5）：45-59.。
以上各种观点虽然对冷战时期印度尼西亚外交及其变迁具有一定解释力，但是对于1947—1965年印度尼西亚为何从中立道路走向选边站仍探讨不足。例如，中立外交稳定说将中立视为印度尼西亚整个冷战时期的外交特征，而对历史上曾出现的选边站现象未加关注。又如，第三方大国因素说未能有效解释这样一个问题：20世纪五六十年代中美两国对抗关系未发生明显变化，为何50年代印度尼西亚能基本坚持中立主义道路，而到60年代则不能？再如国内政治说，国内政治因素包罗万象，到底何种国内政治因素起着关键性作用？现有成果对此莫衷一是。关于战略利益说，现有成果无法解释为什么在20世纪60年代上半期印度尼西亚与美国及与中国之间的战略利益会出现如此大的差异和重合。综合因素说同样让人难以识别出导致印度尼西亚与大国关系变化的关键性因素。这些都有待于进一步深入探讨。
本文认为，冷战初期，印度尼西亚作为一个刚摆脱殖民统治的新兴独立国家，其外交有着强烈的民族主义目标和角色定位，而大国对于其目标和角色定位的回应则影响着其与大国关系的亲疏。当时印度尼西亚外交的目标任务、角色定位及与大国的互动是影响其从中立走向选边站的关键变量。为论证这一观点，本文分四个部分：第一部分主要探讨印度尼西亚争取独立期间中立主义外交政策的提出及其背景；
第二部分主要探讨1947—1952年印度尼西亚在中立主义的框架下所实施的亲西方中立外交行为及其原因；
第三部分主要探讨1953—1962年印度尼西亚亲东方的中立外交行为及其原因；
第四部分则探讨1963—1965年印度尼西亚如何从亲东方中立转为选边站。
1945年8月17日，苏加诺趁日本投降之际发表独立宣言，印度尼西亚共和国宣告成立。然而不久之后，荷兰军队以接受日本投降名义重返印度尼西亚，向印度尼西亚共和国发动全面进攻，企图重建殖民统治，印度尼西亚进入争取民族独立的斗争时期。此时印度尼西亚外交的首要目标是在国际上寻求大国支持，争取民族独立。与此同时，世界逐渐分裂成两大集团，东南亚地区成为冷战前沿。印度尼西亚作为东南亚地区大国，成为冷战时期大国竞相拉拢的重要对象，这也导致了其国内政治的分裂。整合国内政治分裂也成为当时印度尼西亚领导人的重要目标之一。肩负两大目标，再加上对被殖民的历史记忆，印度尼西亚领导人面对大国竞争和对抗，提出“独立、积极”的外交思想，确立走独立自主的中立主义道路。
（一）“独立、积极”的中立主义外交政策的提出
1947年，印度尼西亚第一任总理苏丹·沙里尔（Sutan Sjahrir）参加在新德里召开的亚洲关系会议时，对印度尼西亚的外交政策有着初步的阐释。他首先谴责世界分化成两个相互矛盾的集团，他建议亚洲国家不遵循这种模式，放弃加入这些集团。他认为如果加入这些阵营，就意味着增加世界紧张，与亚洲人民的利益相悖。他呼吁亚洲国家为了共同的利益团结起来，与其他国家建立友好关系，从而实现一个世界的愿景①AGUNG I A A G.Twenty years:Indonesian foreign policy1945-1965[M].The Hague:Mouton&Co,1973:25.。这一讲话初步反映出印度尼西亚后来提出的“独立、积极”的外交思想。
1948年9月，新上任的印度尼西亚总理穆罕默德·哈达（Mohammad Hatta）在印度尼西亚中央国民委员会发表了“两块礁石之间”的演讲，明确提出“独立、积极”的外交思想。他指出：“印度尼西亚并不迫切需要在两大集团之间作出选择。它独立自主的政策使其不与任何一方为敌，使它不因偏袒任何一方面损害自己的利益，使它在相互尊重的基础上与所有国家为友。”②HATTA M.Indonesia"s foreign policy[J].Foreign affairs,1953（3）:441-452.为了塑造印度尼西亚在世界政治中独立自主的国际形象，哈达明确表示其政府将考虑同所有不同意识形态的国家合作，寻求与资本主义和社会主义国家同时建立外交关系。如为保持中立，哈达政府既不承认南越的保大政权，也不承认北越的胡志明政权①LEIFER M.Indonesia"s foreign policy[M].London:George Allen&Unwin Ltd，1983:28.。
在哈达政府的领导下，印度尼西亚走上了独立自主的中立主义道路。印度尼西亚希望在日益严重的大国对立中，不卷入大国冲突，不追随任何一方，不与任何一方为敌，独立自主地决定自己的对外政策。
（二）中立主义外交政策确立的背景
这一时期印度尼西亚之所以强调走独立自主的中立主义道路，不追随两大集团中的任何一方，与当时执政精英确立的目标任务及与大国互动的历史记忆有着密切关系。
1.实现独立和团结的目标任务驱使印度尼西亚避免选边站
1945—1949年，印度尼西亚执政精英定下两大亟待实现的目标：一是从荷兰的占领下争取民族独立；
二是维护国内政治团结，构建国家认同。为了实现第一个目标，印度尼西亚希望与所有大国建立良好关系，最大程度争取国际社会对其独立斗争的支持。1945年10月25日，雅加达发表了印度尼西亚共和国与外交世界的关系公报，强调准备在承认印度尼西亚人民自决权的基础上同任何国家进行谈判②叶菲莫娃.斯大林和印度尼西亚：1945—1953年苏联对印度尼西亚的政策：不为人知的一页[M].吕雪峰，译.北京：世界知识出版社，2016：22.。随着冷战的开始，印度尼西亚政府认识到无论追随哪一方都不利于其最大限度争取国际社会对其独立的支持，中立是最好的选择。为此，印度尼西亚一直避免将独立问题视为只涉及其与荷兰两国间的谈判问题，它成功地将该问题国际化，并将其提交到联合国安理会。为了赢得这场政治上的战役，印度尼西亚和一些在联合国安理会发挥作用的国家保持着密切关系。印度尼西亚在第一时间与澳大利亚、比利时、美国、苏联建立外交关系，同时也寻求与中国建立外交关系。印度尼西亚的积极外交使其成功地获取了来自联合国的支持及阿拉伯国家、美国、澳大利亚、苏联等对其争取独立的支持、同情③AGUNG I AA G.Twenty years:Indonesian foreign policy1945-1965[M].The Hague:Mouton&Co，1973：78.。
在争取独立期间，印度尼西亚国内政治的特点是政治精英阶层严重分裂。印度尼西亚中央领导人在建国理念、种族、意识形态和宗教等方面存在严重分歧。特别是随着两大对立集团敌对情绪的日益增长，印度尼西亚精英阶层依据各自阵营的意识形态，对印度尼西亚在国际上采取何种立场看法迥异。共产主义团体要求印度尼西亚站在苏联一边，但其他团体则倾向于西方阵营。在此背景下，印度尼西亚政府提出“独立、积极”的外交原则，“旨在缓和相互对立的精英之间的竞争”，“防止世界超级大国之间的意识形态竞争加剧该国政治领导人之间的严重政治分歧。”哈达认为：“采取独立的、避免与任何一个大国集团结盟的外交政策，有助于培养国家团结。”④SUKMA R.The evolution of Indonesia"s foreign policy:an Indonesian view[J].Asian survey，1995（3）：304-315.
2.与大国互动的历史记忆导致印度尼西亚青睐中立主义
印度尼西亚近代被殖民的历史使其对大国怀有极大的戒心。正如哈达所说：“几个世纪以来把他们束缚在一起的殖民地位的记忆使他们抵制任何他们认为企图再次殖民他们的东西，无论是通过经济或意识形态的统治。这种心理因素深刻地影响了印度尼西亚对独立政策的坚持。”⑤HATTA M.Indonesia"s foreign policy[J].Foreign affairs，1953（3）：441-445.印度尼西亚争取独立的经历进一步加剧了对大国的不信任。印度尼西亚政府认为，“与荷兰人艰难的谈判过程给人留下了不愉快的印象：西方列强正在玩一场游戏，以拖延承认印度尼西亚的独立。西方列强拒绝命令荷兰人撤出他们以武力占领的领土。”①SUKMA R.The evolution of Indonesia"s foreign policy:an Indonesian view[J].Asian survey,1995（3）:304-315.尽管印度尼西亚后来在美国的支持下获得了受国际社会承认的国家独立，但其精英阶层普遍认为印度尼西亚独立是经过艰苦斗争取得的，大国的外部作用是基于自私的目的而非民族自决。印度尼西亚的独立完整是不能被保证的，大国很容易违背其利益②LEIFER M.Indonesia"s foreign policy[M].London:George Allen&Unwin Ltd,1983:26，序言XVII.。在与苏联的关系上，尽管苏联支持印度尼西亚人民反对荷兰殖民统治，并在联合国安理会上给予其支持，但这也没有建立起印度尼西亚对苏联的信任。印度尼西亚强烈怀疑苏联对其共和国的支持是机会主义，担心苏联想借此介入印度尼西亚共产党事务。尤其是“茉莉芬事件”③茉莉芬事件：1948年9月，亲印度尼西亚共产党的左翼部队在东爪哇的茉莉芬建立新政府，哈达政府派兵前去镇压，左翼领导人被捕或被杀。见许利平，薛松，刘畅.印度尼西亚[M].北京：社会科学文献出版社，2019：90.后苏联经常批评共和国的领导人，更加剧了印度尼西亚精英阶层的担心④同①.。印度尼西亚与大国互动的过往经验加强了他们对独立自主外交政策的坚持，对大国的戒心导致其难以追随大国。
“独立、积极”的外交思想确立后，印度尼西亚历届政府在外交中努力保持着中立。哈达之后的纳席尔（Natsir）政府上台后，再次重申：“两个大国的意识形态和政策冲突正在迅速发展，且变得越来越激烈。每个集团都在努力寻找更多的盟友，并形成各自的集团，即美国领导的西方集团和苏联领导的东方集团。这种意识形态的冲突已经变得严重，并造成了冷战。冷战随时可能发展成为在两个权力集团势力范围中的战争。在这种非常危险的情况下，印度尼西亚决定采取独立的外交政策。”⑤AGUNG I AA G.Twenty years:Indonesian foreign policy1945-1965[M].The Hague:Mouton&Co,1973:179.在独立外交政策下，印度尼西亚在国际事务中采取中立立场，拒绝结盟，不卷入大国冲突。1950年朝鲜战争爆发后，印度尼西亚对交战双方拒绝表明赞成或不赞成的态度，并发表声明称朝鲜半岛的敌对态势是美国与苏联发动的另一场冷战，印度尼西亚不希望选择任何一方。随后印度尼西亚颁布法令，禁止所有参加在朝鲜的“联合国行动”的外国舰队在印度尼西亚港口补充燃料、装载或者维修。印度尼西亚政府宣布，由于尚未成为联合国的正式成员国，印度尼西亚没有义务遵循安理会关于援助韩国的决议；
所有停靠印度尼西亚港口的船只必须向印度尼西亚政府提交申请，印度尼西亚政府会依照国家礼仪予以答复⑥Washington,Information Office,Embassy of Indonesia.Report on Indonesia[R].Washington D.C:Embassy of Indonesia 1950：1-2.转引自梅森，高艳杰.冷战初期美国与印尼关系中的中国因素分析[J].中共党史研究，2012（9）：106-113.。1951年，美国曾与澳大利亚、新西兰和日本秘密试探印度尼西亚政府，希望建立一个类似于《北大西洋公约》的太平洋条约，但因为印度尼西亚政府不愿对此积极回应而放弃⑦ROADNIGHT A.United States policy towards Indonesia in the Truman and Eisenhower years[M].New York:Palgrave Macmillan,2002:104-105.。
尽管这一时期印度尼西亚坚持独立自主的中立外交，但是中立外交不等于等距离外交。出于实用主义的考虑，此时印度尼西亚的中立外交具有一定的偏向性。1947—1952年，印度尼西亚将实现国家真正独立及摆脱国内经济困境定为其外交的两大目标，西方集团被认为在其目标实现中具有无可替代的作用，于是其中立外交表现出亲西方特征。
（一）实现国家独立的外交目标定位与对美依赖
印度尼西亚共和国宣布成立初期，其外交的首要目标是要荷兰承认印度尼西亚共和国的独立。在当时的印度尼西亚政府看来，由于自身的虚弱，仅靠自身的力量难以实现目标，只有依赖国际社会的支持和大国的干预，而以美国为首的西方国家被认为能在其中发挥举足轻重的作用。正如沙里尔所说：“印度尼西亚在地理上处于盎格鲁—撒克逊资本主义和帝国主义的影响范围内。因此，印度尼西亚的命运最终取决于盎格鲁—撒克逊资本主义和帝国主义的命运。”①CLARK M.Indonesia"s postcolonial regional imaginary:from a "neutralist" to an "all-directions" foreign policy[J].Japanese journal of po‐litical science,2011(2):287-304.在他看来，印度尼西亚的独立更依赖于美国，因为美国是太平洋地区遥遥领先的最大强国，他曾断言，印度尼西亚的独立取决于能否与太平洋彼岸的美国保持和谐。他认为在第二次世界大战后时代，任何试图追求有形目标的国家，无论是追求独立的东南亚国家，还是纳粹德国战败后追求经济复苏的欧洲国家，都面临着需要顾及美国的政治敏感性和地缘政治战略的局面②GOUDA F,ZAALBERG T B.American visions of the netherlands east Indies/Indonesia:US foreign policy and indonesian nationalism,1920-1949[M].Amsterdam:Amsterdam University Press,2002:212.。
在两大集团竞争的情况下，哈达试图以远共和反共立场来讨好美国助其实现独立的任务。1948年5月，当时荷兰尚未承认印度尼西亚独立，苏联宣布有意与印度尼西亚共和国建立领事关系，但哈达政府对此并不领情，并“向美国国务院保证，只要他还是总理，就不会与苏联交换领事。”③同②259.哈达政府担心与苏联走得太近，会使美国更偏向荷兰或者失去美国援助。“茉莉芬事件”以后，哈达努力说服美国：“美国的利益和印度尼西亚共和国的利益是一致的。在全球战争即将爆发之时，当务之急是在印度尼西亚建立强大民主政权以防止极权主义的趋势。一个软弱不民主的印度尼西亚将对世界的福祉构成严重威胁。”哈达的策略发挥了作用，“美国政府开始越来越多地将印度尼西亚问题视为冷战时期的紧急情况。当荷兰外长交部部长访问华盛顿并希望获取美国支持时，美国国务卿乔治·马歇尔则让他确信，美国赞成荷兰与印度尼西亚通过谈判解决问题，而不赞成用进一步的军事行动来解决问题。”④LEIFER M.Indonesia"s foreign policy[M].London:George Allen&Unwin Ltd,1983:21.最终在美国的压力下，1949年12月，荷兰与印度尼西亚签署了《圆桌协定》，印度尼西亚获得了真正的独立。
（二）争取经济外援的外交目标定位与亲西远东
印度尼西亚独立初期，经济恶化，政府需要大量资金用于重建工作及维护军事安全。哈达政府将解决经济难题视为独立后最迫切的任务⑤莱格.苏加诺政治传记[M].上海外国语学院英语系翻译组，译.上海：上海人民出版社，1977：370.。尽管西方列强在印度尼西亚争取民族独立时的态度让其失望，但出于实用主义的考虑，印度尼西亚并没有表现出与西方的疏远。在印度尼西亚执政精英看来，恢复经济同样也只能依赖西方国家。“援助和投资的主要来源只有一个，那就是包括日本在内的西方资本主义国家。”⑥LEIFER M.Indonesia"s foreign policy[M].London:George Allen&Unwin Ltd,1983:113.
出于国家建设的需要，尽管哈达表示在外交中走中立主义道路，但其领导的内阁毫不掩饰与西方国家密切合作的兴趣，并以远共和反共的姿态来吸引西方的援助。美国对此深有感受：“印度尼西亚政府是非共产主义组织，其领导人过去曾表明，他们愿意强行镇压任何共产主义夺取政权的企图，愿意与美国保持密切关系，并积极寻求美国的经济和技术援助。”⑦Department of State.Policy Statement on Indonesia:611:56D/F2750[C].washington D.C；
Department of state,1950.出于对印度尼西亚反共的回报，1950年，在美国的支持和赞助下，印度尼西亚从美国进出口银行获得了1亿美元的贷款，以恢复其经济。同年，哈达以印度尼西亚共和国总理的身份与美国政府达成一项协议，为其警察部队购买500万美元的小型武器①AGUNG I AA G.Twenty years:Indonesian foreign policy1945-1965[M].The Hague:Mouton&Co,1973:182.。
为了获得美国的援助，印度尼西亚在与中国的关系上保持着适当的距离。尽管印度尼西亚与中国在1950年4月建交，但是建交后并不热心发展两国关系。当时中方在建交后迅速选定王任叔为驻雅加达首任大使，而印度尼西亚则迟迟不任命驻华大使，直到1950年11月17日才任命一名驻华临时代办。“印度尼西亚政府任命一名临时代办到北京，显示其打算低调处理与北京的外交关系。”②同①202.1950年9月，苏加诺向美国驻印度尼西亚大使科克伦（Cochran）表示，他没有宣布支持共产主义中国加入联合国③The Ambassador in Indonesia(Cochran)to the Acting Secretary of State756D.00/9-2550[A/OL].（1950-09-25）[2022-06-30].https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1950v06/d660.。
1951年4月上台的苏基曼（Sukiman）政府更是奉行明显的亲美政策，在一些重大问题上站在美国一边。苏基曼上台后不久即确认支持联合国对中国的橡胶禁运。作为对华实施禁运的条件，印度尼西亚不仅从美国政府那里额外获得5000万美元的贷款，而且还因此获得了橡胶和锡的“韩战繁荣”。印度尼西亚橡胶贸易的世界份额在朝鲜战争期间曾一度高达51.9%④LU S C．Relations with Indonesia,1953-1961[D].Columbus：Ohio University,1997：32.转引自梅森，高艳杰.冷战初期美国与印尼关系中的中国因素分析[J].中共党史研究，2012（9）:109.。为了获取美国的军事援助，1952年1月，印度尼西亚与美国秘密签署《共同安全法案》（Mutual Security Act）。根据该法案，印度尼西亚作出保证，将打击共产主义，并协助美国履行其军事义务。该法案除了规定提供基本的经济和技术援助，还允许释放未交付的200万美元军事援助。不过，该秘密协议最终被议会否决，因为它“被指责破坏了印度尼西亚的中立性，将印度尼西亚带入西方阵营”⑤ROADNIGHTA.UnitedStatespolicytowardsIndonesiain the Truman andEisenhoweryears[M].NewYork:PalgraveMacmillan,2002：97.。苏基曼内阁也因此倒台。
（三）苏联对印度尼西亚内政批评致两国关系疏离
这一时期印度尼西亚之所以疏远共产主义国家，除了上文所提到的印度尼西亚方面的原因，苏联对印度尼西亚做出的行为也是原因之一，特别是苏联领导层对印度尼西亚领导人的负面看法进一步疏远了两国关系。“虽然从1946年起，苏联开始积极支持这个国家的反殖民主义斗争，但对该国的领导人没有表现出特别的好感……苏加诺被定性为‘小资产阶级领导人，摇摆不定，性格懦弱’，‘真正的妥协分子’。”⑥叶菲莫娃.斯大林和印度尼西亚：1945—1953年苏联对印度尼西亚的政策：不为人知的一页[M].吕雪峰，译.北京：世界知识出版社，2016:39.在斯大林执政期间，苏加诺和哈达被视为帝国主义的傀儡或代理人。特别是“茉莉芬事件”后，苏联报刊对苏加诺、哈达、沙里尔进行了强烈的谴责，开始把他们列入由荷兰殖民者和美帝国主义庇护下的右派反动势力行列⑦同⑥102.。1950年5月，哈达政府派遣代表团前往苏联访问，以探明苏联对于印度尼西亚加入联合国的态度，但这一代表团在苏联受到冷遇，导致该代表团得出这样的印象：苏联政府不太关心印度尼西亚代表团，并对与印度尼西亚建立密切和友好关系表现出漠不关心。虽然这次访问签署了交换外交代表的共同协议，但是直到1954年，苏联政府才在雅加达开设了大使馆，印度尼西亚才第一次派遣大使到莫斯科①AGUNG I AA G.Twenty years:Indonesian foreign policy1945-1965[M].The Hague:Mouton&Co,1973:182.。
总之，执政精英的外交目标定位及对大国在其目标实现中的作用认知，再加上大国对印度尼西亚的政策回应，导致这一时期印度尼西亚亲西疏东的外交倾向，这一定程度上反映了印度尼西亚外交中的实用主义特征。不过，尽管这一时期印度尼西亚出于实用主义目标表现出亲美倾向，但最终未能完全倒向美国。其主要原因在于争取独立的历史记忆使得印度尼西亚人民充满强烈的民族主义情绪，他们强烈要求从与殖民主义有关的任何因素中剥离出来。独立自主的价值与依附美国是不相容的，这就是苏基曼内阁与美国秘密签署《共同安全法案》后被迫下台的重要原因。保持独立自主的前提下偏向美国只是印度尼西亚当时实现其目标的一种策略选择。
1953年，阿里·沙斯特罗阿米佐约（Ali Sas‐troamidjojo）政府上台后，其外交目标定位相较前任有所改变。此时发展国内经济不再是外交的优先目标，做反殖民主义的斗争者以提升印度尼西亚国际影响力成为其新追求。与此同时，随着印度尼西亚的独立得到国际社会的承认，收复西伊里安以实现国家统一也成为这一时期印度尼西亚外交的优先目标②1949年荷兰在向印度尼西亚移交主权时，拒绝把西伊里安交给印度尼西亚，但印度尼西亚主张所有曾经属于荷兰东印度群岛的领土都应该并入新的印度尼西亚共和国。此后印度尼西亚一直为收复西伊里安与荷兰政府谈判。谈判失败后，印度尼西亚将该问题提交给联合国，见WEINSTEIN F B.Indonesian foreign policy and the dilemma of dependence:from Sukarno to soeharto[M].Jakarta:Equinox，2007:73.。做反殖民主义斗争者及收复西伊里安成为此后这十年印度尼西亚外交追求的两大目标。这两大目标定位决定着印度尼西亚在保持中立主义基本框架下逐步转向东方，而大国对其政策回应则为其亲东方中立提供了空间。
（一）反殖民主义斗争者的角色定位促使印度尼西亚外交倾向向东转
阿里政府上台后，对“独立、积极”的中立外交重新进行了解读，他认为“中立”过于消极，是一种不敢正视现实的“鸵鸟政策”，印度尼西亚自然资源丰富，地处印度洋和太平洋战略要地，有必要积极参与世界政治斗争。“不结盟政策不再把重点放在‘不倒向任何集团’的政策上，而是放在维护世界和平和发展中国家的繁荣与福利上。只有尽快填平工业国家与发展中国家之间的物质财富的鸿沟，世界和平才能保持。当然要填平这个鸿沟，需要进行坚忍不拔的斗争。斗争包含着积极的意义。因此，积极的因素也寓于‘不结盟’政策中。”③沙斯特罗阿米佐约.我的历程[M].周高塔，宋康源，译.北京：世界知识出版社，1983：164，165.阿里希望通过实施积极的“不结盟”政策，并强调能够引起亚非国家兴趣的反殖民主义问题，以形成印度尼西亚的国际形象④同①187.。
反殖民主义斗争者角色定位决定着印度尼西亚必然转向东方集团。阿里上台后，相继与中国、捷克、波兰和匈牙利签订贸易协定，并拒绝美国一手策划的东南亚条约组织⑤梁敏和.印度尼西亚史纲[M].北京:世界图书出版公司，2019：209-210.。1954年，印度尼西亚与苏联相互在对方设立大使馆。阿里派出印度尼西亚最有才干的高级外交官苏班德里约（Suban‐drio）前往莫斯科任大使。阿里还提出召开亚非会议的想法，不仅旨在促进亚洲和非洲国家在国际政治中获得更大的自治权，也将他的政府与前任亲美政府区分开来⑥CLARK M.Indonesia"s postcolonial regional imaginary:from a "neutralist" to an "all-directions" foreign policy[J].Japanese journal of Po‐litical Science,2011(2):293.。1955年召开的万隆会议，一方面促进了亚非国家的团结，另一方面也极大地提高了印度尼西亚的国际影响力，印度尼西亚成为亚非合作的领导者。1956年3月，第二届阿里内阁上台，继续加强与亚非国家合作，并宣布自1956年6月6日起，印度尼西亚不再受联合国有关禁止将橡胶卖给中国的规定约束①梁敏和.印度尼西亚史纲[M].北京：世界图书出版公司，2019：216.。
（二）亲东方外交被苏加诺视为收复西伊里安的施压工具
收复西伊里安此时成为印度尼西亚外交重要目标。印度尼西亚曾多次将该问题提交给联合国，同时希望得到美国的支持，然而美国一直持中立态度。“由于缺乏美国的支持，印度尼西亚（在联合国）的努力注定失败。美国的官方立场是中立，但中立实际上是对现状的支持，这意味着荷兰继续占领有争议的领土。”②WEINSTEIN F B.Indonesian foreign policy and the dilemma of dependence:from Sukarno to Soeharto[M].Jakarta:Equinox，2007:73.收复西伊里安对苏加诺来说，事关主权和民族自尊问题，经济发展应该从属于收复西伊里安的需要③莱格.苏加诺政治传记[M].上海外国语学院英语系翻译组，译.上海：上海人民出版社，1977：344.。为了促使美国支持其收复西伊里安，印度尼西亚决定以亲东方为杠杆，撬动美国立场的改变。为此，苏加诺一方面口头上反帝国主义和反殖民主义，不断与共产主义国家拉近关系，但另一方面仍在寻求与西方国家的谈判及美国的支持，并将与共产主义阵营的关系作为工具向美国施压。
1957年4月，印度尼西亚提出的西伊里安问题再次在联合国投票表决中失败，苏加诺对美国极为不满。在同美国远东事务助理国务卿艾利森（Allison）谈及西伊里安问题时，苏加诺一方面强烈批评美国对西伊里安的政策，另一方面则指出苏联给印度尼西亚提供了强大的支持。苏加诺表示：“如果美国支持印度尼西亚对西伊里安的主权主张，我可以在演讲中让印度尼西亚对美国表示出热情友好。”④Telegram From the Embassy in Indonesia to the Department of State[A/OL].（1957-04-11）[2022-07-03].https://history.state.gov/historical‐documents/frus1955-57v22/d223.1959年3月，苏加诺在与美国参议员亚历山大·史密斯（Alexander Smith）谈话中再次指出，国际共产主义者给予了印度尼西亚强烈的支持，并强调说：“不要让共产主义者在这场游戏中获胜。”“改变你们在这个问题上的立场，我会站出来告诉印度尼西亚人民，美国是他们真正的朋友。”⑤同④.1961年4月，苏加诺访问美国，在与美国总统肯尼迪会谈中表示，印度尼西亚90%以上的人是穆斯林，他们不可能接受共产主义；
革命力量运作的框架是民族主义而不是共产主义；
如果美国支持将西伊里安还给印度尼西亚，那他可以对他的人民说美国是我们的朋友⑥Memorandum of Conversation[A/OL].（1961-04-24）[2022-07-12].https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1961-63v23/d172.。由此看出，苏加诺只是利用与东方阵营的关系来给美国施压，迫其改变在西伊里安问题上的中立立场，而并非真正倒向东方阵营。
在印度尼西亚不断扬言走近共产主义国家的情况下，美国对其滑向东方集团表现出极大的担忧。美国中情局一份评估报告指出：“虽然苏加诺将继续推进与主要共产主义国家和非共产主义国家之间的平衡关系，但他最近向共产主义集团靠拢的趋势可能会持续下去。苏联通过个人外交以及军事和经济援助来夺取苏加诺和印度尼西亚的努力已达到相当大的程度，而且看来正在取得重大进展。”⑦Brief Prepared in the Defense Intelligence Agency[A/OL].（1961-03-07）[2022-07-12].https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1961-63v23/d151.为防止印度尼西亚倒向东方集团，美国开始改变在西伊里安问题上的立场，向荷兰施压，使荷兰与印度尼西亚进行谈判。经过一系列谈判，1962年8月15日，印度尼西亚与荷兰终于签署了和平解决西伊里安问题的协议。
（三）大国对印度尼西亚政策助推印度尼西亚亲东恶美
出于冷战需要，东西方都在拉拢印度尼西亚这个极具重要战略地位的国家。然而，各大国对印度尼西亚拉拢政策不尽相同，这也影响到印度尼西亚与各大国关系的亲疏。从美国来看，美国一方面通过经济援助笼络印度尼西亚，另一方面则直接干预其内政，对其中立政策大加批评，试图通过施压使其倒向西方阵营。时任美国国务卿约翰·福斯特·杜勒斯（John Foster Dalles）认为，任何国家不站队西方阵营，而在其外交政策中遵循独立的话语，就是与美国的国家利益相矛盾。1956年5月，苏加诺访问美国期间向杜勒斯表示，印度尼西亚无意附和苏联，但也不愿紧随美国，印度尼西亚永远不会成为任何一个集团的卫星国。杜勒斯则提出反驳，认为美国的政策是全球性的，印度尼西亚必须在两边之间做出选择，中立主义是不道德的①AGUNG I AA G.Twenty years:Indonesian foreign policy1945-1965[M].The Hague:Mouton&Co,1973:188,367.。美国这种居高临下干涉内政的做法让向来主张独立自主的印度尼西亚执政精英颇为反感。“苏加诺和大多数印度尼西亚人憎恨华盛顿对共产主义斗争的执着，认为这是对他们内部事务的干涉。”②ROADNIGHTA.UnitedStatespolicytowardsIndonesiaintheTrumanandEisenhoweryears[M].NewYork:PalgraveMacmillan,2002：138.1958年，美国为阻止印度尼西亚滑向共产主义，秘密支持印度尼西亚地方分裂叛乱，这进一步引发印度尼西亚对美国的不信任。军队、印度尼西亚共产党和苏加诺都对美国抱有不同程度的怀疑。“他们对美国在将自己的意志强加于人方面走得有多远感到失望。在许多情况下，揭露美国在叛乱中所扮演的角色对重塑他们对这个国家的看法具有决定性。”③WEINSTEIN F B.Indonesian foreign policy and the dilemma of dependence:from Sukarno to Soeharto[M].Jakarta:Equinox，2007:72.
这一时期苏联对印度尼西亚政策的改变导致双方关系不断拉近。1953年斯大林去世后，苏联一改斯大林的政策，不再将印度尼西亚独立政府视为殖民政府的残余，也不将苏加诺和哈达视为帝国主义的傀儡或代理人。出于和美国竞争的需要，苏联开始给予印度尼西亚在政治和经济上以大力支持。1956年，苏加诺访问苏联，印度尼西亚获得了1亿美元的信贷，用于印度尼西亚经济的工业化④同③139.。在西伊里安问题上，苏联将此问题视为殖民主义问题，是反对殖民权力的自由战争，苏联在联合国及其他场合公开支持印度尼西亚的主张。苏联在西伊里安问题上的支持为苏联扩展在印度尼西亚的影响及进一步发展两国友好关系开辟了道路。从1959年开始，苏联对印度尼西亚的各方面援助迅猛发展。1960年2月，赫鲁晓夫访问印度尼西亚后，苏联向印度尼西亚提供了2.5亿美元的援助⑤同②374,383.。1961—1962年，有价值超过10亿美元的苏联武器，包括现代军机和战舰，被送到印度尼西亚。印度尼西亚成为当时东南亚地区本土军事力量最强的国家⑥MOZINGO D.Chinese policy toward Indonesia 1949—1967[M].Jakarta：Equinox，2007：186.。苏联的大力援助大大改善了印度尼西亚公众对苏联和共产主义的政治印象。
中国此时对印度尼西亚力求成为反帝国主义和殖民主义斗争者角色定位及收复西伊里安也给予了积极的回应。1954年2月7日，周恩来总理在接见印度尼西亚大使莫诺努图时表示，中国与印度尼西亚的处境是相同的，都曾进行过反对帝国主义侵略、压迫的斗争。中国政府希望两国间的贸易与文化交流都能得到发展。1954年6月13日，周恩来总理在接见来访的印度尼西亚驻法国大使阿纳克·阿贵时表示，中国与印度尼西亚可以保证彼此互不侵略、互相尊重领土主权完整、互不干涉内政①中共中央文献研究室.周恩来年谱（一九四九—一九七六）：上卷[M].北京：中央文献出版社，1997：351，381.。1955年4月，两国签订《中华人民共和国和印度尼西亚共和国关于双重国籍问题的条约》，进一步推动印度尼西亚对中国的信任。进入20世纪60年代，中国与印度尼西亚两国关系进一步发展。1961年4月1日，中国与印度尼西亚双方签订友好条约。同年4月2日，中国外交部部长陈毅在雅加达记者招待会上发表书面讲话，明确表示：“中国政府和人民对印度尼西亚人民收复西伊里安斗争的支持是坚定不移的，过去是这样，现在是这样，将来也是这样。中国人民和印度尼西亚人民在反对帝国主义和反对殖民主义的长期斗争中一直互相支持。”②陈毅.国务院副总理兼外交部部长陈毅4月2日在雅加达记者招待会上的书面谈话[J].中华人民共和国国务院公报，1961（5）：103-104.中国和苏联在印度尼西亚收复西伊里安问题上的无条件支持导致其不断靠近东方集团。正如苏加诺所说：“（印度尼西亚收复西伊里安的）新政策在北京的反应是非常好的……在莫斯科也是如此……但美国的态度总是偏向荷兰……这就是为什么印度尼西亚开始转向另外一个方向。”③AGUNG I AA G.Twenty years:Indonesian foreign policy1945—1965[M].The Hague:Mouton&Co,1973:258.
总之，1953—1962年，印度尼西亚政府在外交上的目标、角色定位及大国对其回应使其偏向了东方阵营。但是，此时偏向东方并未使其放弃中立主义。出于独立自主的民族自尊及收复西伊里安的实用主义考虑，印度尼西亚仍坚持不结盟。这一时期苏加诺明确表示不做任何国家的卫星国。“尽管苏加诺坚持反帝国主义信条，但他仍表现出十分希望巴结美苏，以达到其国内外目标。”④MOZINGO D.Chinese Policy Toward Indonesia 1949—1967[M].Jakarta：Equinox，2007：158.为了收复西伊里安，他反帝不反美，游走在东西方两大阵营之间，以左右摇摆的中立主义为杠杆，撬动美国施压荷兰，从而解决了西伊里安问题。印度尼西亚人民也承认，亲东方的中立既是出于实用主义的考虑，也是保持独立性的一种方式。“冷战造成的竞争局面使印度尼西亚有可能从这两个集团中获得经济、军事和外交援助，而不依赖任何一方。通过挑拨离间，可以保持独立性。”⑤WEINSTEIN F B.The Indonesian elite"s view of the world and the foreign policy of development[J].Indonesia,1971(12):107.印度尼西亚努力在独立自主与实用主义间保持着平衡，大国相互竞争的拉拢政策为印度尼西亚在中立主义框架下的左右摇摆提供了空间。
收复西伊里安后，苏加诺认为革命外交还未结束，印度尼西亚要继续追求提升国际地位，并将自身定位为新兴力量领导人角色。而此时马来西亚联邦成立问题让印度尼西亚感到周边安全受到威胁，与马来西亚对抗成为当时印度尼西亚对外关系中的大事。大国对于其作为新兴力量领导人的角色定位及与马来西亚对抗政策的回应，则将印度尼西亚从亲东方中立推向选边站。1964年12月31日，苏加诺正式宣布印度尼西亚退出联合国，至此与美国等西方国家关系全面恶化。1965年3月18日，美国副国务卿鲍尔（Ball）向美国总统林登·约翰逊报告道：“我们与印度尼西亚的关系处于破裂的边缘。苏加诺越来越倾向于共产主义。”⑥Memorandum From the Under Secretary of State(Ball)to President Johnson[A/OL].（1968-03-18）[2022-07-16].https://history.state.gov/his‐toricaldocuments/frus1964-68v26/d118.1965年8月3日，美国驻印度尼西亚大使格林（Green）从雅加达发回报告称，美国应该为与印度尼西亚断交做准备⑦Memorandum From the Director,Far East Region(Blouin)to the Assistant Secretary of Defense for International Security Affairs(Mc‐Naughton):I-25070/65[A/OL].（1965-08-03）[2022-07-21].https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1964-68v26/d129.。1965年8月17日，苏加诺在独立日讲话中高调宣布：存在一个强大的牢不可破的雅加达—金边—河内—北京—平壤轴心，将五个国家联为一体的目的是与殖民主义和帝国主义的旧秩序作斗争，摧毁西方帝国在亚洲的影响力①AGUNG I AA G.Twenty years:Indonesian foreign policy1945-1965[M].The Hague:Mouton&Co,1973:441.。这一讲话“明确地将苏加诺和印度尼西亚与共产主义世界的目标和宗旨联系在一起”②Memorandum of Conversation[A/OL].（1965-08-18）[2022-07-21].https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1964-68v26/d134.，标志着印度尼西亚与中国等社会主义国家步上了准结盟的轨道。
（一）新兴力量领导人的角色定位让苏加诺与中国成为同一战壕的战友
在“有领导的民主”时期，对国际地位的追求成为苏加诺的重要目标。在1962年收复西伊里安之后，苏加诺继续将自己塑造成反帝国主义和反殖民主义的国际代言人，以此来扩大印度尼西亚的国际影响力。早在1960年9月，苏加诺在联合国大会发表题为《重新建立世界》的演讲，第一次提出“新兴力量”“对抗”思想。他呼吁新兴国家参加改革运动，重建新世界，反对、对抗西方资本主义控制的所有的权力堡垒③BUNNELL F P.Guided democracy foreign policy:1960-1965 president sukarno moves from non-alignment to confrontation[J].Indonesia,1966(2):37-76.。苏加诺的这种思想导致其对不结盟外交的否定。1961年，在贝尔格莱德召开的第一次不结盟国家和政府首脑会议上，苏加诺挑战了尼赫鲁等提出的不结盟的正统定义。尼赫鲁认为不结盟是应对两大集团的积极反应，两大竞争集团是对世界和平的威胁。而苏加诺认为国际紧张不是大国间的意识形态冲突，而是主张自由公正的新势力与旧势力的冲突；
世界分成正义和非正义两个部分，没有共存的可能，不结盟国家已经没有作为这样的第三势力的空间④LEIFER M.Indonesia"s foreign policy[M].London:George Allen&Unwin Ltd,1983:58-59.。在这两次会议上，苏加诺都以新兴力量领导者自居。1963年8月17日，他在演讲中更明确地指出，亚洲国家、非洲国家、拉丁美洲国家、社会主义国家的各民族和资本主义国家的进步集团，都是新兴力量。他主张全世界的这些新兴力量联合起来，同帝国主义与殖民主义作斗争。苏加诺宣布，非亚洲人必须离开整个亚洲⑤Current Intelligence Memorandum:OCI NO.2217/64[A/OL].（1964-08-20）[2022-07-19].https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1964-68v26/d62.。在苏加诺看来，“冷战集团的逐渐分裂已经开始迎来国际政治重新组合的阶段，这一阶段使不结盟变得无关紧要，并为渴望获得世界强国地位的国家提供了机会”⑥同③.。印度尼西亚的新兴力量领导者的身份定位使其有意充当盟主，从而放弃不结盟外交。
印度尼西亚在国际上的角色定位与当时中国外交战略出现了重合。这一时期中国外交的一大特征就是支援各国反帝国主义和反殖民主义的革命斗争。在此外交政策下，中国对于印度尼西亚反帝国主义和反殖民主义新兴力量领导人的角色定位给予积极回应。1963年4月20日，中国和印度尼西亚两国发表联合声明：“双方一致认为，帝国主义和殖民主义是威胁世界和平和制造国际紧张局势的根本原因。为了有效地保卫世界和平，全世界人民必须更加紧密地团结起来，以铲除这两个祸害。……双方重申继续支持亚洲、非洲和拉丁美洲各国人民为摆脱殖民统治或维护完全的民族独立、反对新殖民主义和帝国主义而进行的斗争。”⑦中华人民共和国和印度尼西亚共和国联合声明[J].中华人民共和国国务院公报，1963（8）：148-151.1965年1月28日，中国和印度尼西亚两国再次发表联合声明，强调指出：“新兴力量和腐朽力量是不可能和平共处，帝国主义力量和反对帝国主义的力量是不可能和平共处的。……中国政府坚决支持印度尼西亚和东南亚各国人民的反对美、英帝国主义的革命斗争。”⑧中国、印度尼西亚联合声明[J].中华人民共和国国务院公报，1965（2）：22-25.中国成为印度尼西亚角色目标实现的坚定支持者，使得印度尼西亚更加靠拢中国。
（二）大国对印度尼西亚与马来西亚对抗的反应致其最终选边站
随着西伊里安问题的解决，马来西亚问题又摆上了印度尼西亚外交日程。在对待马来西亚的问题上，大国政策彻底将印度尼西亚推向了中国一边。
20世纪60年代初，英国计划将前英属殖民地及保护地马来亚、新加坡、沙巴、沙捞越、文莱等合并为马来西亚联邦，并由英国负责新联邦的防务事务。马来西亚计划引起印度尼西亚的抗议，苏加诺认为这是实行新殖民主义和新帝国主义①LEIFER M.Indonesia"s foreign policy[M].London:George Allen&Unwin Ltd,1983:79.。鉴于美国和马来亚在1958年曾秘密支持过印度尼西亚地方叛乱，苏加诺害怕马来西亚联邦的成立不仅用来阻挡共产主义，还会导致印度尼西亚分裂②MOZINGO D.Chinese policy toward indonesia 1949—1967[M].Jakarta,Equinox，2007：200.。尽管印度尼西亚强烈反对，马来西亚联邦仍于1963年9月16日宣布成立。同年9月26日，苏加诺宣布要“粉碎马来西亚”，为此派出小股武装部队渗透到北加里曼丹，双方对抗强度不断升级。
在与马来西亚对抗的过程中，苏加诺故技重施，仍想以倒向共产主义国家来施压美国支持印度尼西亚，但美国约翰逊政府考虑到与盟国的关系，同时认为一个亲西方的马来西亚有利于遏制东南亚地区的共产主义，权衡再三，决定不给印度尼西亚以支持，并以停止援助来逼迫印度尼西亚停止与马来西亚的军事对抗。1964年1月6日，美国国务卿迪安·拉斯克（Deaw Rusk）在给美国总统林登·约翰逊总统的备忘录中写道：“随着全面对抗的到来，我们强烈反对苏加诺的政策，并警告印度尼西亚，对马来西亚的直接攻击将导致联合国与美国联手对抗他们；
停止关于新的项目和支持经济稳定的新的援助谈判；
削减现有项目中的所有武器和弹药；
并停止培训印度尼西亚军官有关游击活动的课程。”③Memorandum From Secretary of State Rusk to President Johnson[A/OL].（1964-01-06）[2022-07-19].https://history.state.gov/historical‐documents/frus1964-68v26/d4.面对美国的压力，印度尼西亚并未妥协。印度尼西亚外交部部长苏班德里约在与美国驻印度尼西亚大使琼斯会谈中表示：“印度尼西亚政府将不得不对此做出强烈反应。也许对双方有利的最令人满意的反应是印度尼西亚政府宣布不再接受任何美国援助。”“印度尼西亚人对于被告知该做什么的话题是多么敏感。如果援助项目无法维持下去，除非印度尼西亚政府改变政策，也许最好的办法是现在就切断援助。”④Telegram From the Embassy in Indonesia to the Department of State[A/OL].（1964-05-09）[2022-07-19].https://history.state.gov/historical‐documents/frus1964-68v26/d47.
美国的强力施压造成了印度尼西亚政府进一步倒向东方阵营。正如美国人自己所说，对印度尼西亚施压“没有成功地结束对抗，我们还加剧了该政权的反美倾向。印度尼西亚与美国日益疏远，这可能在一定程度上促进了印度尼西亚与中国的联系。”⑤Memorandum from the Executive Secretary of the Department of State（Read）to the presidenrs special Asistant for Mational Secur7ty Af‐fairs（Bundy）[A/OL].（1964-05-12）[2022-07-19].https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1964-68v26/d48.1964年7月23日，美国和马来西亚发表联合声明，宣布给马来西亚以军事援助。这引起苏加诺强烈反应，警告华盛顿与雅加达关系将恶化⑥同②.。在1964年的独立日演讲中，苏加诺宣布美国是亚洲的头号公敌，并比以往任何时候都更明确地将自己与共产主义集团联系在一起⑦Memorandum Prepared in the Central Intelligence Agency for the Department of State[A/OL].（1964-09-18）[2022-07-19].https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1964-68v26/d76.。
印度尼西亚与马来西亚的对抗政策曾想得到苏联的支持，但此时苏联出于与西方缓和关系的需要，对印度尼西亚的对抗政策保持谨慎的态度，“莫斯科警告印度尼西亚不要过度对抗马来西亚，并对雅加达退出联合国和参加新兴力量运动会计划表示不感兴趣。”①WEINSTEIN F B.The Indonesian Elite"s view of the world and the foreign policy of development[J].Indonesia,1971（12）：97-131.这时的苏联已不再承诺对印度尼西亚进行大规模的经济和军事援助，甚至不愿意部分取消印度尼西亚的巨大债务，想以此表明苏联的支持不会引发华盛顿可能的敌意反应。1964年7月，苏班德里约和米高扬互访形成报告，苏联同意额外提供印度尼西亚5000万到1亿美元的援助用于武器方面，但这笔援助没能兑现②MOZINGO D.Chinese policy toward Indonesia 1949—1967[M].Jakarta,Equinox，2007：201-202.。同年，外电传出苏联正同马来西亚商讨建交问题。苏联虽然发表声明表示否认，但是苏班德里约认为，苏联恢复同新加坡、马来西亚的橡胶贸易已引起了印度尼西亚的不满，苏加诺曾为此当面斥责苏联大使，并要印度尼西亚共产党总书记艾地发动舆论攻势③见《关于马来西亚问题（1964年2月）》，外交部档案馆:110-01696-03，转引自张小欣.印尼、马对抗与中国对印尼外交（1963～1965年）[J].当代中国史研究，2018（1）：81-90，125-126.。从此印度尼西亚与苏联关系进入冷淡时期。
而此时的中国，由于同时与美苏抗争，需要在世界范围内建立“反帝、反修”统一战线，于是给予印度尼西亚以极大的支持，在多种场合赞同印度尼西亚与马来西亚的对抗。1964年11月，陈毅访问印度尼西亚期间，重申“中华人民共和国政府和人民完全支持印度尼西亚政府和人民粉碎英国新殖民主义工具‘马来西亚’的斗争。”④中华人民共和国和印度尼西亚共和国联合新闻公报[J].中华人民共和国国务院公报，1964（17）：324-325.1965年1月，两国发表的联合声明明确写道：“英、美帝国主义合伙制造的所谓‘马来西亚’，是镇压马来亚、新加坡、沙捞越和沙巴人民革命运动的工具，是直接威胁印度尼西亚和对东南亚进行侵略的军事基地……中国人民强烈谴责英、美帝国主义的玩火行为，并且庄严宣布，如果英、美帝国主义胆敢把战争强加在印度尼西亚人民身上，中国人民绝不能置之不理。”⑤中国、印度尼西亚联合声明[J].中华人民共和国国务院公报，1965（2）：22-25.在这一时期，中国对印度尼西亚的援助也不断扩大。1958—1965年，中国对印度尼西亚的援助总额（协议金额）约为2.15亿美元，在当时中国对亚非民族主义国家的援助中居于首位。其中仅1965年就援助了约1.6亿美元⑥李一平，曾雨棱.1958—1965年中国对印尼的援助[J].南洋问题研究，2012（3）：27-36.。印度尼西亚出于对中国经济和军事援助的需要，1965年1月，一批陆海空高级军官随苏班德里约出访北京，尽管“这些高级将领长期视中国与其国内竞争对手印度尼西亚共产党的联系为国家潜在威胁，但因为中国可以支持他们与苏加诺共同的民族主义抱负，他们认可与北京的联盟，同时小心地审视这种关系。”⑦同②211.
尽管印度尼西亚并不想彻底放弃中立主义，仍希望通过游走在大国间以实现其外交目标，但是大国在马来西亚问题上的政策选择已使其没有这样的空间。美国从最初对印度尼西亚的恩威并用政策转向高压反对的态度导致两国关系渐行渐远。尽管在马来西亚问题上与西方对抗导致印度尼西亚经济位于崩溃边缘，但这并没有使其退让，在当时的印度尼西亚政府看来，发展经济不是首要任务，实现政治安全目标应是第一位的。在苏联方面，由于苏联未能像支持收复西伊里安那样支持印度尼西亚对抗马来西亚，苏加诺对苏联援助已不抱希望。在获得其他大国支持无望的情况下，印度尼西亚只能依靠中国实现其既定目标，倒向中国不可避免。
在印度尼西亚独立初期，出于与大国交往的历史记忆及促进国内政治团结的需要，印度尼西亚提出“独立、积极”的外交思想，由此开启了独立自主的中立外交。然而，印度尼西亚的中立外交并非是等距离的大国平衡外交，而是在不同时期有着不同的偏向性。1947—1952年，印度尼西亚中立外交表现出亲西方特征，而在1953—1962年则表现为亲东方特征。在这两个时期，尽管其外交有一定的偏向性，但并没有导致中立原则的抛弃，不结盟是其坚守的底线。到了1963—1965年，印度尼西亚则从有偏向的中立演变为选边站，宣布与中国等社会主义国家形成轴心国家。印度尼西亚外交取向变化取决于执政精英对外交目标、自身角色的定位及与相互竞争的大国的互动关系。不同时期执政精英的不同目标、角色定位及大国对其定位的理解和支持程度是印度尼西亚外交行为选择的重要依据。
印度尼西亚历史上的外交行为给我们以下几点启示。第一，在大国竞争的背景下，印度尼西亚等一些中小国家出于独立自主原则，力求保持中立，不选边站，但中立并非是消极的大国平衡外交，它们往往会根据自身对国家利益的判定或对具体外交目标的追求，实施有倾向性的中立。如在1947—1952年，印度尼西亚执政精英将谋取国际社会对其独立的支持及寻求外援来发展国内经济作为外交两大目标，并认定以美国为首的西方国家将在其中发挥举足轻重的作用，于是选择了亲西方的中立。而在1953—1962年，追求反殖民主义斗争者角色及收复西伊里安成为执政精英新的外交目标，反殖民主义斗争者角色使其走近东方，同时与东方关系也被其领导人用作施压美国改变西伊里安政策的工具。有偏向性的中立是印度尼西亚努力在坚守独立自主的原则下实现实用主义目标的一种外交行为模式。在当今中美竞争的情况下，印度尼西亚等一些中小国家仍有可能在坚持中立的立场上，出于实用主义考虑，在具体问题上实施有偏向性的中立外交。
第二，中立是很多中小国家面对大国竞争的理性选择，但在大国竞争异常激烈的情况下，选边站会时有发生。如前文所述，尽管独立自主的中立外交是印度尼西亚期望坚守的原则，但是在1963—1965年苏加诺执政后期，有偏向性的中立外交最终演变为选边站、一边倒。这一转变的根本原因在于大国对于印度尼西亚外交目标、身份角色定位的政策回应。大国出于竞争的目的所采取的争相拉拢政策会给中小国家左右摇摆的偏向性中立提供空间，但当大国出于某种原因而放弃原来的拉拢策略，此时中小国家的选边站就有可能发生。因此，在当今大国竞争的背景下，尽管诸多中小国家宣称不选边站，但并非会永远坚守诺言。
第三，作为相互竞争的大国，要争取中小国家站在自己一边，必须认清这些中小国家的外交目标、角色定位，并给予充分理解和尊重。政治干预、经济惩罚并不总是使中小国家选边站的有效手段，特别是对于那些从被殖民处境中独立出来的国家，强烈的民族主义驱使其将独立自主奉为圭臬，大国强制其选边站的做法往往会适得其反。如同曾经在印度尼西亚所发生的那样，美国出于冷战利益，干预印度尼西亚内政，并以停止援助为手段，强力施压其改变对外政策，这激起印度尼西亚强烈的民族主义情绪和反美倾向，致使两国关系不断恶化。目前，中国和印度尼西亚正从全面战略伙伴关系迈向共建命运共同体新阶段，为使两国友好上升势头保持下去，中国可以切实带头履行“全球安全倡议”和“全球发展倡议”，充分理解和尊重印度尼西亚所想所需，以包容、平等协商、共建共享方式加强沟通和合作，以此推动其对中国的认同，为两国命运共同体建设打下坚实的政治基础。
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