周 双，何怀光，肖 熠，佘 璇
（1.湖南省水利水电科学研究院，湖南 长沙 410007；
2.湖南省水资源中心，湖南 长沙 410007）
引 言
党的十八大以来，国家对统计工作作出重要部署，强调要加强统计改革创新，加快构建现代化统计调查体系，不断提高数据质量，为推进经济社会发展提供扎实的统计保障[1]。我国政府统计由国家统计、部门统计和地方统计构成，部门统计是政府统计的重要组成部分，承担着事关国计民生的重要统计调查任务[2]。
用水统计调查是水资源管理的一项基础性工作，2020年1月，经国家统计局批准，水利部印发了《用水统计调查制度（试行）》，为各地用水统计组织实施提供了根本遵循。用水统计调查制度是落实《统计法》要求，践行水利改革发展总基调，强化水资源领域监管，依法加强用水统计管理工作的重要举措。加强和完善用水统计，有利于提高水资源基础数据质量，为水资源管理和调控、各级政府政策及规划制定提供依据，提高科学决策水平，支撑经济社会高质量发展。
1）全面建立了用水统计调查工作体系。按照“在地统计、科学统计、依法统计”的原则，建立了“取用水单位（或个人）直报，相应权限水行政主管部门审核，省、市、县三级水行政主管部门复核、抽查及核算”的工作体系。其中，省级建立了由省水利厅水资源处牵头、省水资源中心具体组织，省水科院为主要技术支撑的工作模式，统筹推进全省用水统计调查工作；
各市州明确了专人负责名录库建设、数据填报与审核、水量核算等工作，确保统计工作有序有效开展。
2）基本完成了各级名录库建设。按照管理权限，各级水行政主管部门充分利用取水许可台账（取水许可电子证照库）、水资源费改税税源登记、第一次全国水利普查、灌区单位名录、取水工程（设施）核查登记、水资源监控能力建设等已有成果，经比对复核后形成了包括灌区、公共供水企业、自备水源工业、自备水源服务业、人工生态环境补水工程的名录库体系；
同时，各地指导名录库内取用水单位（或个人）完成了信息注册。截至2020年年底，全省纳入用水统计调查基本单位名录库的调查对象4 227个，其中，灌区849个，公共供水1 259个，自备水源工业企业1 712个，自备水源服务业395个，生态环境类12个，基本实现了流域、区域、行业样本全覆盖。
3）部署开展了数据填报及审核相关工作。督促取用水单位（或个人）按季度填报取用水数据，组织对填报数据进行了逐一审核，以“一市一单”的形式反馈至市县水利部门，要求各地组织复核修改，保证填报数据的真实性、准确性，提高数据总体质量。截至2020年年底，共有4 209个调查对象完成了2020年度用水量填报与复核工作，填报率达到99.57%。组织赴长沙县、岳阳县、涟源县、攸县等地开展了实地调研，重点就系统操作、填报要点、审核原则对市县用水统计工作人员进行了培训，深入取用水单位进行了座谈和询问，现场开展技术指导和交流，全面了解基层用水统计调查具体情况。
4）组织完成了年度用水总量核算工作。组织各市州开展了年度用水总量核算工作，对各地区直报系统用水总量进行了汇总和复核，经合理性分析并与水资源公报数据进行综合比较，汇总形成了省级用水总量核算报告。2020年全省实际用水总量为305.11亿m3，其中农业用水量195.84亿m3，工业用水量57.95亿m3，生活用水量44.41亿m3，人工生态环境补水量6.91亿m3。
5）组织编制了用水统计调查实施细则。根据《中华人民共和国统计法实施条例》、《取水许可和水资源费征收管理条例》、《水利统计管理办法》、《用水统计调查制度（试行）》等文件，结合湖南省实际情况，组织编制了《湖南省用水统计调查实施细则（试行）》，对用水统计调查工作内容、工作流程、职责分工、名录库建设与管理、数据填报及审核、用水总量核算以及监管保障等内容进行了细化和明确，为全省用水统计调查工作具体实施提供了依据和指南。
用水统计调查是水资源管理一项新的基础工作，主要由取用水单位（或个人）填报用水数据，涉及面广、工作量大、专业性较强，且直报系统功能不够完善，在具体实施过程中出现了数据填报不规范、不准确的情况，如：工业水量数据较许可水量明显偏小，水量数据较同期数据变化较大、水量数据与国控监测数据差异较大；
公共供水企业售水量分项填写不准确、填报水量结构不合理（售水量偏低、漏损量偏高）；
灌区实灌面积不准确、亩均用水量异常等。结合赴市县调研实际情况，用水统计调查存在以下主要问题。
2.1 水资源管理基础工作相对薄弱
根据《用水统计调查制度（试行）》，用水统计数据应按照“数出有据”的原则，以符合国家用水计量标准的计量设施计量取水量（或地方水行政主管部门依法核定的取水量）、水资源费（税）计缴水量为依据填报。在实施操作过程中，由于全省水资源管理存在一些薄弱环节，导致部分数据真实性和准确性难以判定，具体表现在以下几个方面：
1）计量设施建设方面。一是计量设施安装比例偏低。根据《2020年湖南省水资源管理年报》，全省非河道内取水户计量设施安装比例为67.8%；
根据《2020年湖南省节约用水管理年报》，全省国家、省、市三级重点监控用水单位共469个，其中纳入水资源信息管理系统单位259个，监控单位比例为55%，年度监控用水量仅占全省实际用水总量的30%。二是计量设施后期运维不到位。多数计量设施没有定期开展校准工作，设施出现故障后没有及时进行检测或维修，导致监测数据出现较大偏差，部分市州国控监测点正常运行率不到50%。
2）水资源费征缴方面。一是收费频次不规范，按照（湘发改价费〔2018〕683号）要求，水资源费应按季征收。部分取用水单位按年缴纳水资源费，不能为用水统计调查季度水量数据提供直接依据。二是收费基数不合理，部分企业计缴水量偏低，且多数公共供水企业按售水量缴纳水资源费，未按实际取水量缴费，导致水量填报出现偏差。
3）取水许可管理方面。在数据审核过程中，发现部分取用水户填报水量较许可水量明显偏小，可能是水量填报有误，也可能是许可水量偏大，暴露出部分地区在水量论证、取水许可证核发方面存在不规范、不合理的情况。
2.2 基层技术力量相对紧缺
近年来，随着水生态文明建设、水利行业强监管等政策的实施，对水资源管理工作提出了更高要求。目前，全省市、县两级水资源管理人员相对紧缺、学历层次不高，而水资源工作点多面广，且专业性、政策性较强，对基层水利人员能力要求较高。调研发现，每个县区一般只配备1～2名水资源管理相关人员负责用水统计工作，无技术支撑单位协助，需要完成名录库建设与管理、季度数据审核、年底用水总量汇总及核算等工作，工作压力普遍较大；
同时，部分县区人员流动性较大，影响了用水统计工作的连续性；
除此之外，由于直报系统缺乏手机端APP、自动审核功能相对单一等问题，也影响了用水统计工作进度和成效。
2.3 执法监管手段相对缺乏
新的用水统计调查制度在统计调查方式上发生了重要变化，由原有水行政主管部门上报改为主要由取、用水户直报，由面向行业统计转为面向社会统计。目前，纳入用水统计直报系统名录库的调查对象共4000多户，部分取、用水户在信息注册、数据填报等过程中重视程度不够，导致部分水量数据不准确、不规范。根据《统计法》第四十一条，“企事业单位和其他组织等调查对象存在拒绝和阻碍统计调查，在统计数据上弄虚作假的，只能由县级以上统计部门给予通报、警告、罚款等处罚”。用水统计调查由水利部门负责，现有法律法规未赋予水利部门统计执法和监管处罚的权利，导致基层水利部门大多只能主动联系催报，缺乏有效的约束机制和管理手段。
1）加强基层技术培训，提高统计工作能力。强化技术支撑，结合用水统计现场调研，加强市、县两级技术人员培训指导和技术交流，对用水统计直报系统操作、名录库建设与管理、数据填报及审核、区域用水总量核算等内容进行系统培训，确保统计人员熟悉指标涵义、统计口径、计算方法、填报要点、审核原则、核算方法等内容，提高统计工作能力和水平，保障统计数据的准确性和真实性。结合“世界水日”、“中国水周”等主题活动开展用水统计宣传，做好政策解读，引导广大取水单位和个人依法配合用水统计调查工作，为工作顺利开展营造良好的舆论氛围和社会环境。
2）优化完善直报系统功能，提升统计工作效率。为方便取用水户填报数据，减轻基层人员审核压力，进一步提高工作效率，向水利部建议对直报系统功能进一步优化完善，如开发直报系统手机APP功能，实现数据的在线填报、查阅和审核；
完善系统自动提醒及审核功能，对用水量超许可水量、水量数据较同期变化较大等异常情况进行自动提醒；
增加取用水调查表在线打印功能；
进一步完善数据自动汇总及核算功能等。
3）夯实水资源管理基础，保障统计数据质量。将用水数据质量管理作为用水统计的重点工作，确保“数出有源、数出有据”。一是进一步强化用水监控。督促重点监控用水单位强化用水计量监控，推进用水在线监控，逐步实现重点监控用水单位在线监控全覆盖；
对已有计量监控设施，由专业机构定期开展校准、检测和维护，确保设施正常运行；
对于用水量较大的新增取用水户，在取水许可审批过程中，严格将安装符合国家技术标准的计量设施并保证设施正常运行作为审批的前置条件，进一步提高水量监控比例。二是规范用水台账管理。督促取用水单位按要求填报取水统计报表，建立取用水原始台账，规范台账日常管理，并将其作为水资源费缴纳、计划用水下达以及直报系统水量数据的依据，确保数据一致。
4）加强联合监管执法，增强统计工作权威。在全省范围内以县级行政区为单元开展用水统计调查专项核查工作，抽取一定比例的取用水户开展现场复核，要求用水户提供原始凭证，复核直报系统中水量数据与用水原始台账记录、计量监控数据、水资源费缴费凭证等是否相吻合。
加强与统计部门的沟通交流，积极争取将用水统计调查纳入统计部门执法监管内容之一，对数据异常的情况进行现场稽查和监管，对拒报或迟报统计资料、编造虚假统计数据等行为，予以公开曝光，并将严重失信企业纳入全国社会信用信息平台，实施联合惩戒。
用水统计调查与水资源管理工作密切相关，是今后水资源管理的一项常态化工作。随着水资源管理工作日趋规范、基础设施建设逐渐完善、相关配套政策进一步落实、基层监管能力不断提升，用水统计调查将与取水许可管理、水资源费征缴、监控能力建设等各项工作相互促进、相互融合，也将推动全省水资源管理工作迈上更高台阶。
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