卢玉亮
(山东管理学院 党委(院长)办公室，山东 济南 250357)
民主管理，作为提升高校管理效能的关键举措，是优化现代大学治理结构、推进高校治理现代化的重要制度安排。尤其是党的十八届三中全会正式提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”以来，教育治理尤其是高等教育治理一直深受社会各界关注，成为学术界和教育行政部门重点关注的研究内容。推进高校治理现代化，完善高校内部治理结构，切实保障教职工民主管理权利，办好人民满意的高等教育，是当前和今后一个时期我国教育事业改革和发展的重要目标任务。本文在治理现代化的背景下，结合学术界和教育行政部门已开展的理论研究和实践探索，明确高校教职工民主管理权利保障的现实意义，并对现实困境进行系统梳理分析，从而提出高校教职工民主管理权利保障的有效路径，以期为高校和教育行政部门提供有益政策启示，促进高校治理体系的民主化、科学化、规范化。
党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”以来，尤其是在党的十九届四中全会对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出重大战略部署以后，“治理现代化”逐渐成为学术界的研究热点，研究成果开始涌现，是一个较新的学术研究领域。高校民主管理是现代大学制度的重要特征，推进着高校各项事务管理的民主化进程[1]。学术界对高校民主管理的研究起步较早，已经取得许多研究成果。但是将“治理现代化”与“高校教职工民主管理”直接相结合的研究，目前比较少，可以说是空白。通过治理现代化与高校教职工权益保障、其他视角下高校教职工民主管理等相关内容的研究，也可以获得对本研究的学术启发。
一是对于治理现代化背景下高校教职工权益保障的研究。楚旋等从完善教育法律体系、创新权益救济机制、建立一体化的权益救济制度体系等方面论述了治理现代化背景下高校教师权益救济制度构建[2]。周阳杰和郑玉清从管理理念、管理能力、管理制度等方面强调了国家治理现代化背景下高校教职工民主管理权利的“治理”转向[3]。赵阳分析了治理现代化背景下高校工会在教职工参与民主管理中的问题、原因及对策[4]。二是其他视角下高校教职工民主管理的研究。忻平等从大学章程的视角对高校教职工参与民主管理的地位进行了研究[5]，鄢英从群众路线的视角论述了群众路线和高校教职工参与民主管理的关系以及实践路径[6]，侯亚涛从现代大学制度的视角对高校教职工参与民主管理的体制机制及实现路径进行了研究[7]。除此之外，还有部分学者从智慧技术、信息化背景、校长负责制、女性主义理论等视角研究了高校教职工参与民主管理的问题。
综上所述，学界围绕高校民主管理研究已取得一定进展，为本文的研究提供了理论基础和思路启发。但是研究视角有待进一步扩展，如将治理现代化与高校教职工民主管理直接相结合的研究较少，目前还是一个比较薄弱的环节，尚未形成系统化、理论化的研究体系。本文将在分析治理现代化背景下高校教职工民主管理权力保障的现实意义、实践困境基础上，提出有针对性、可操作性的机制设计。
教职工是学校的主人，是学校事业发展进步的主导力量。教职工“主人公”地位能否得到彰显，合法权益能否得到保障，干事创业积极性能否得到激发，事关学校改革发展稳定大局。因此，强化高校教职工民主管理权利保障，切实维护教职工合法权益，具有重要现实意义。
(一)强化高校教职工民主管理权利保障,有利于发展中国特色社会主义民主政治
中国特色社会主义政治建设的核心问题是建设中国特色社会主义民主政治，人民当家作主是中国特色社会主义民主政治的本质和核心要求。归根到底，建设中国特色社会主义政治、发展中国特色社会主义民主政治就是要切实保障人民当家作主的民主权利，就是实现和保障最广大人民群众的利益。加强高校民主制度建设，维护教职工的学校主人翁地位，依法实现和保障教职工合法权益，符合中国特色社会主义民主政治的本质要求，是对中国特色社会主义民主政治的坚持和发展。高校作为优秀人才的聚集地和科研创新的前沿，对于社会主义制度理论和实证研究具有重要的人才优势、平台优势、资源优势。高校采取务实举措切实保障教职工民主管理权利，营造浓厚的校园民主管理文化氛围，有利于引导从事民主管理制度研究的教职工掀起本领域的研究热潮，以此推进中国特色社会主义民主政治制度的理论创新和实践探索。
(二)强化高校教职工民主管理权利保障,有利于提高学校治理的程序化、规范化和制度化水平
高校治理现代化与传统管理相比较，治理现代化是基于法治基础的，治理结构是扁平化、分权制、制衡性型的，治理方式是协商、制衡与互动[8]。近年来，随着我国高等教育改革的不断深入和高校办学规模的不断扩大，高校管理工作面临着前所未有的新情况、新问题、新挑战，领导决策更是面临着问题越来越多样、内容越来越复杂、时效越来越严格、受众越来越广泛等多重考验，这就要求高校领导干部要不断提高综合素养和领导能力，主动顺应形势发展，由原先依靠传统经验决策转变为现代科学民主决策。高校鼓励支持教职工参与学校事务管理，主动听取教职工的意见建议，可以达到行政领导集中管理和民主管理两者优势互补的效果，既能最大限度降低决策失误概率，实现各项决策的科学可行，又可以充分调动教职工落实执行学校决策的积极性，最终确保决策能够落地生根。
(三)强化高校教职工民主管理权利保障,有利于为学校事业改革发展创造良好环境
近年来，高校与教职工之间的矛盾频发，甚至有些发展为备受社会关注的网络舆情事件，既对学校形象造成了不良影响，也严重挫伤了教职工的工作积极性，更不利于社会和谐稳定。究其根源，主要在于部分教职工薪酬收入、福利待遇、职称晋升等合法权益没有得到保障，或者没有达到期望结果。如果高校严格贯彻落实民主管理制度，充分保障教职工的知情权、建议权、决策权、监督权，尤其是涉及教职工切身利益的重要事项，事先广泛征求教职工的意见建议，对于教职工有异议的，进行充分沟通对话，在一定程度上能够增强教职工“主人翁”的使命感，打破学校和教职工之间的信任壁垒，大大降低爆发冲突矛盾的可能性。随着国家扩大高校办学自主权，高校在办学事项上的自由空间不断扩展，再加上高校的监督制约机制不够健全，无形中扩大了高校权力寻租空间。因此，通过教代会等多种形式引导教职工参与到学校民主管理中来，能够提高学校依法治校水平，强化教职工的民主监督，有利于从源头上预防和治理学校腐败。
(四)强化高校教职工民主管理权利保障,有利于推动学校工会工作高质量发展
高校工会参与民主管理既是高校民主政治建设的必然要求，是高校完善制度体系、优化治理结构、持续提升治理能力的重要保障，也是落实新时代党对工会工作要求的重要举措。
中国特色社会主义进入新时代，高校工会在提高服务能力水平、维护和保障教职工合法权益方面取得了显著成绩，但是我们也必须清醒地认识到，对照高等教育改革发展任务要求和教职工的新期待，高校工会在组织运行架构、业务能力素养、干部队伍建设、规章制度体系以及信息化应用水平等方面还存在差距和不足，造成了一定程度的职能错位，还不能完全适应时代发展的需要。习近平总书记强调，“工会要坚持以职工为中心的工作导向”[9]。面对新形势、新任务、新要求，高校工会要主动转变工作理念和思路、完善组织架构和管理体系，建设高素质专业化工会干部队伍，不断提高信息化工作水平、建立健全教职工权益维护和保障体制机制，切实履行教职工权益维护和保障职责，积极回应教职工的美好生活需求，努力推动高校工会工作由“管理型”向“治理型”转变，创新适应教职工发展需要的科学化、人性化、信息化的服务保障新模式，从而推动高校工会工作高质量发展。
随着高校民主管理进程的不断加快推进，国家、社会、高校从各个层面对维护教职工民主管理权利构建了多维保障体系。但不可否认的是，从目前高校教职工参与学校民主管理的实践和已开展的实证研究来看，教职工参与学校民主管理的效果并不是很理想，仍然存在许多突出的矛盾和问题。
(一)民主管理进程中行政权力泛化严重
我国现代大学制度建设的核心是“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”[10]。从治理结构上来看，该制度能够实现行政权力、学术权力和民主权力的相对独立，保证不同治理主体之间的权力平衡。但从实际来看，科层制管理模式占据主流，行政权力泛化严重，学术权力和民主权力反而弱化，学校事务的决策权大多都集中在掌握行政权力的行政管理人员手中，直接造成了对学校管理权限的垄断，再加上行政管理人员对教职工参政议政能力的不信任，以及对教职工主体地位的不认可，使得教职工难以真正有效地参与到学校民主管理中来。学校职能部门“官本位”现象严重，职能部门角色扮演发生错位，过多强调对师生的权力行为，有意淡化服务师生的职责使命，严重阻碍了教职工民主管理权利的行使。此外，部分高校教代会代表结构不合理，普通教职工代表的占比较低，领导干部代表的占比偏高，造成教职工的真实意愿和诉求难以有效表达。
(二)教职工参与学校民主管理渠道单一
民主管理渠道畅通多样是高校民主管理制度顺利实行的前提条件，也是教职工真正行使民主管理权利、有效参与学校管理的重要保障。但现实问题是，当前大多数高校教职工参与学校民主管理渠道主要以教代会、校务公开两种形式，并且从运行效果来看，两种形式并没有发挥应有作用，尤其是校务公开的价值矮化较为严重，只是起到“通知”作用，造成学校和教职工之间的双向反馈监督通道不够畅通，并且还存在公开时间较短、位置隐蔽、形式单一等问题。教代会虽然正常运转，但其制度体系、运行机制、任务目标明显偏离正向价值追求，如涉及学校事业发展重大事项和事关教职工切身利益等重要决策问题时，不提交教代会讨论；
教职工代表民主评议干部这一教代会重要职权被削减；
教代会举行的时间不固定、会期过短；
教代会提案落实不到位，提案承办单位“重答复、轻落实”现象突出，提案督办机制需进一步健全完善。
(三)民主管理制度建设待完善
没有规矩，不成方圆。切实保障高校教职工民主管理权利，必须依据制度管人、制度办事的法治思维建立健全制度体系，为教职工能够有效参与学校管理筑牢制度保障。当前我国高校民主管理制度主要包括教职工代表大会制度、校务公开制度、民主评议干部制度、校领导接待日制度、书记校长信箱制度等，但二级学院教职工代表大会制度、党政工联席会议制度、代表巡视制度等未建立健全，并且已建立的制度也已施行多年，没有根据新时期发展变化及时作出修订，实际成效发挥不够明显。除此之外，推进依法治校进程较为缓慢，根据法律法规和大学章程管理学校事务的关系亟须强化，学校依法治校水平仍需提高；
学术委员会的职责、权利和义务需要进一步规范明确，教授治校制度保障供给不足，学术权力在学校民主管理、决策中的话语权有待提升；
教职工参与学校民主管理保障机制不健全，相应配套激励、监督措施落实执行不到位。
(四)教职工民主管理参与意识较为薄弱
教职工参与高校民主管理，不仅有利于增强教职工的归属感和使命感，切实保障自身合法权益，而且也有利于完善优化学校内部治理结构，不断提高学校的治理能力和水平。但较为矛盾的是，部分教职工民主管理参与意识较为薄弱，对待学校民主管理事务不关心、不主动。教职工参与意愿较低是指教师对民主参与权利认识不够充分，参与意识弱[11]。究其根源，一是教职工对自身“主人翁”地位认识不到位，由于教职工对学校民主管理相关规章制度认知了解不够，缺乏对自身民主管理权利的重视和捍卫。二是教职工对自身和学校“命运共同体”关系认识不到位，部分教职工存在“事不关己高高挂起”的错误观念，没有正确认识自身利益和学校发展之间“一荣俱荣,一损俱损”的共生关系。三是教职工对高校民主管理现状信心不足，由于高校在教职工参与学校民主管理的运行和保障方面落实不力，致使教职工思想认识不高和参与意愿下降。四是教职工教学科研任务繁重，源于高校对教职工绩效考核过于突出教学科研实绩，一定程度上影响了教职工参与学校民主管理的积极性。
高校治理现代化实质是指通过规范调整内外部关系结构实现公共利益最大化的过程，首要前提是秉承法治理念、坚持依法治校，基本路径是建立健全保障体系、规范治理运行模式，最终实现多元共治的和谐局面。针对当前教职工参与高校民主管理存在的问题，治理现代化背景下加强高校教职工民主管理权利保障，要重视发挥制度保障、组织保障、理念保障、宣传保障、沟通保障、民生保障的复合优势，构建全方位、多层次的民主管理权利保障机制。
(一)强化制度保障，进一步健全民主管理制度体系
制度是一种行为规范、工作规范，是确保高校民主管理工作科学化、规范化运行的坚强基石。首先，应切实构建起以大学章程为核心的内部规范体系，对利益相关者的权利行为作出明确规定，确保有章可据。重点推进政治权力、行政权力、学术权力和民主权力制度化，厘清功能和边界[12]。其次，要健全完善教职工代表大会制度。教代会代表组成比例上要增加教学科研一线教职工的比重，充分体现代表组成的合理性、广泛性；
对教代会的提案征集、落实处理、督导反馈要进一步完善业务操作流程、加大工作推进力度，确保教职工的意见和建议能够得到及时有效跟进落实；
切实保障教代会职权得到巩固强化，尤其是涉及重要事项审议、干部民主评议和业务绩效考核等关键问题，必须要经过教代会讨论表决。最后，要建立健全激励、监督机制。激励是提升组织管理效能的重要手段，可以有效提高团队成员的归属感和积极性。高校可以通过评优评先等精神鼓励和增加福利、职称晋升、职务提拔等物质奖励相结合的方式来调动教职工参与学校管理的积极性，但需注意激励办法、流程的规范合理。监督机制要注重相对独立运行，不受学校行政权力的制约管控，积极发挥双向监督作用，既要有助于教职工对领导干部、行政权力的监督，还要防止教职工本身的职权滥用。同时，不断创新监督形式，扩宽信息反馈渠道。
(二)强化组织保障，激发民主管理内生动力
高校治理现代化的显著特点是强调学校内部治理要突出分权，实现治理主体之间的制度化、协同化和规范化，构建多元主体共同参与学校治理的格局。因此，要重视对行政权力、学术权力和民主权力三大治理主体之间关系的调整，尤其要突出三者之间分权、共治、制衡治理模式的建构。同时，还要强化高校内部组织机构之间的制约监督，既要赋予职能部门相应的职能权利，又要实现相互制衡，确保高校治理体系的实效发挥，促进高校民主管理进程的良性发展。根据《中国工会章程》中有关“中国工会组织职工参加民主管理和民主监督，与行政方面建立协商制度，保障职工的合法权益，调动职工积极性，促进企业、事业的发展”的有关规定内容，高校工会是教职工代表大会的工作机构，在积极引导教职工参与学校民主管理上承担着重要职能作用。因此，加强高校工会组织建设，能够有效提升工作服务水平。尤其要在工会干部选拔任用上把好关，坚持党管干部的原则，严格标准、严格程序，要根据高校工会工作实际，真正将懂工会业务、把握工会发展规律、管理经验丰富、作风扎实严谨的优秀人才选拔到领导岗位上。同时，也要加强工会干部政治理论学习和业务能力提升，建立工会专业人才梯队培养机制。
(三)强化理念保障，提高教职工民主管理参与意识
教职工较高的参与意识既是深入推进高校民主管理进程的重要保障,也体现着高校民主管理的水平。一是在教职工岗前、岗中等培训中加入民主管理专题内容，并且要保持常态化学习教育，学习内容主要以《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国工会法》《中国工会章程》等法律法规或学校民主管理理论知识为主，通过常态化专题学习深化教职工对民主权利、义务的全面认知，进而提升教职工的参政议政能力。二是充分发挥荣誉表彰的导向和激励作用，对在高校民主管理中表现突出、成绩优异的教职工进行精神或物质上的表彰奖励，以此激发广大教职工参与学校民主管理的积极性和主动性。三是要积极为教职工提供实践锻炼机会，只有亲身参与到高校民主管理过程中才能真正体会到权利的荣耀感和义务的使命感，可以通过公开选拔教职工到学校各级工会挂职、列席学校党委会和校长办公会等方式，让教职工在心理上产生事业成就感，以此提高教职工民主管理参与意愿。在实施推进过程中，需要注意的是，对教职工要根据民主素质进行不同层次的划分，分层次、分类别地进行教育，实现理论联系实际，促进民主意识的深入[13]。
(四)强化宣传保障，积极构建和谐民主的管理氛围
构建和谐民主的管理氛围，关键在于通过采用广大师生喜闻乐见的方式，在全校范围内广泛宣传和普及民主管理基本知识，让民主管理理念深入师生内心，并最终内化为自觉行动。第一，营造浓厚的校园民主管理文化氛围。既要重视发挥微信、微博、抖音、快手等新媒体平台的传播优势，也要继续发挥海报、宣传栏、广播台、宣传条幅等传统宣传手段的积极作用，通过发挥新旧宣传媒介的合力作用，构筑起“全天候、全方位、全覆盖”的舆论宣传体系，实现“民主管理字样处处有、民主管理理念人人懂、民主管理活动人人上”的宣传效果。第二，提高学校各部门、单位的宣传报道意识。保障教职工对学校事务的知情权，是保障教职工民主管理权利的重要前提。高校宣传部门要制定培训计划，加大对各部门、单位宣传工作负责人员的业务培训，保证各类重要事务的新闻稿迅速发布，让教职工及时掌握工作动向，以便了解自身权利实现情况。第三，重视发挥先锋模范人物的舆论引导作用。要充分利用学校各类宣传媒介，对在学校民主管理中表现突出的教职工加强宣传报道，以先锋模范人物的优秀事迹激励引导更多教职工参与到学校民主管理中去。
(五)强化沟通保障，拓展教职工民主管理参与渠道
畅通学校与教职工之间的沟通联系，拓宽教职工民主管理渠道，能够依法保障教职工行使民主权利，有效参与民主管理和民主监督。随着信息技术的快速发展，“互联网+”已成为当今时代经济和社会发展的重要特征，互联网也成为了人们日常工作和生活中必不可少的平台和助手，对人们的生活方式、行为方式和价值观念产生着深刻影响与改变。因此，将互联网建设成高校民主管理和监督的信息桥梁，既是形势所趋，又是“打造网上网下相互促进、有机融合的群团工作新格局”的必然要求[14]。新形势下，高校除了要继续发挥好教代会、校务公开等载体在教职工民主管理权利保障中的重要作用，还要利用大数据、云计算、人工智能等技术优势，打造网络信息平台，创新民主管理信息化模式，及时做好学校信息网上公开发布、意见收集处理反馈等工作，积极构建信息化背景下“线上+线下”相结合的教职工民主管理参与机制。除此之外，学校领导和部门、单位负责人要经常深入基层调研，密切联系教职工，广泛听取教职工对学校事业发展的意见、建议和个人权益诉求，通过各种民主途径进行研究决策并予以落实解决。其中，工会要注重发挥自身职能优势，加强“参与型”工会和智慧工会建设，从源头上做好与高校党委、行政和高校教职工的联系，畅通教职工参与学校民主管理和集体协商的渠道，及时了解教职工的诉求和期望[15]，尽责当好教职工的“代言人”。
(六)强化民生保障，维护和保障教职工合法权益
推进国家治理现代化的最终目的是满足人民群众日益增长的美好生活需要，要把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应，作为推进国家治理现代化的标准和要求，作为衡量一切工作得失的标准和要求[16]。因此，要切实把保障和改善民生、维护教职工合法权益贯穿于推进高校教职工民主管理权利保障的全过程，充分调动教职工参与学校民主管理的积极性、主动性。首先，要维护和保障教职工的经济权益。高校要严格贯彻落实国家政策下的教职工工资收入、福利待遇、医疗社保、休息休假等规定，尤其要做好生活困难、老弱病残等教职工的帮扶工作，帮助他们解决后顾之忧。其次，要维护和保障教职工的精神文化权益。高校要组织开展丰富多彩的职工文体活动，为教职工提供多样化的教育培训学习平台和资源，满足教职工职业发展对精神文化的需求。除此之外，要维护和保障女教职工合法权益。女教职工作为高校教师队伍的重要组成部分，在学校事业发展进程中发挥着积极作用。基于女教职工特殊的生理特征和社会角色，尤其在全面三孩政策背景下，高校要注重加强对女教职工的劳动保护及生育保障，着力解决女教职工面临的难事、急事，帮扶家庭困难的女教职工解决现实困难和问题[17]。
教职工参与学校民主管理是完善高校内部治理结构的重要举措，是推进教育治理体系和治理能力现代化的内在要求。治理现代化背景下强化高校教职工民主管理权利保障，不仅有利于推进教育现代化、深化高等教育综合改革，提升高等教育质量水平，而且还能为推动学校事业高质量发展提供智力支持。虽然得益于治理制度的不断完善，教职工民主管理权利的实效性发生“质”的飞跃，但依然有许多现实问题和矛盾亟待解决，这将是一项系统性、长期性的工程，需要坚持以习近平总书记关于工人阶级和工会工作的重要论述武装头脑、指导实践、推动工作，持续推进高校民主管理理论与实践的研究探索，着力提升高校教职工的获得感、幸福感、使命感。
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