贺谭涛 黄小宇 周文泓
（1.中国人民大学信息资源管理学院，北京，100872；
2.四川大学公共管理学院，四川成都，610064）
数据治理是将数据视为全局性战略资产建立起来的跨职能的框架，有利于保障数据资源及其应用过程中的运营合规、风险可控和价值实现。［1］当前，国内外档案馆积极构建政府数据治理体系，如澳大利亚国家档案馆（National Archives of Australia，以下简称“NAA”）出台了《建立对公共文件的信任：管理政府和社会的信息与数据》（Building Trust in the Public Record: Managing Information and Data for Government and Community，以下简称“《建立对公共文件的信任》”）［2］作为政府数据治理的战略依据，我国《“十四五”全国档案事业发展规划》也强化了对档案数据治理的探索。［3］然而，目前我国档案馆在政府数据治理实践中远未占据其应有的位置。如何将档案馆及其理念方法充分融入政府数据治理体系，以及如何基于政府数据治理调整与拓展档案馆职能均需更系统的解答。理论研究方面，学者们对档案馆融入政府数据治理的探索主要集中在数据治理、档案数据治理等领域：一是政府数据治理的相关研究中对档案馆定位的探讨，如谭必勇等指出文件档案管理机构是政府数据治理的主体之一，可通过制定政策标准等行动融入其中［4］；
二是档案领域对档案馆融入政府数据治理的探索，如明晰了开展治理活动面临职能划分不清等［5］问题，档案馆参与治理的策略包括开展协同共治［6-7］、完善政策标准［8］等。现有研究在一定程度上明晰了档案馆融入政府数据治理的定位及渠道等，但缺乏系统性，缺少文件档案管理视角下对政府数据治理的体系化解读与设计。
NAA是澳大利亚信息与数据管理的领导机构，其在数字转型背景下明确提出了政府数据治理理念，并发布了一系列相关的推进政策。如今，澳大利亚的政府数据治理体系已基本形成，是文件档案管理领域开展政府数据治理的典范。为明晰文件档案管理视角下政府数据治理体系的内容与建设要点，本文聚焦NAA发布的有关政府数据治理的政策文件，系统梳理其中的内容并解析其要义，以期为我国档案馆从政策体系层面融入政府数据治理提供思路和参考。
澳大利亚《档案法（1983）》（Archives Act 1983）［9］规定，NAA是唯一经法律授权负责规范政府机构创建、管理信息和数据要求的联邦政府机构，是信息与数据管理的领导机构。基于该职责，为应对复杂的数字环境，NAA自2011年起出台了一系列政策，逐渐形成了文件档案管理视角下的政府数据治理体系。综合相关政策发现，NAA融入政府数据治理的政策体系包括数据战略、信息治理、互操作能力建构、核心行动四个部分。
1.1 数据战略：政府数据治理的战略依据
2021年1月，NAA面向政府部门发布的《建立对公共文件的信任》生效，该文件为政府数据治理提供了战略依据，同时对政府数据治理的内涵和将其融入政府机构管理信息与数据的要求做出了阐释，相关内容如下：
其一，明确数据的信息资产定位。该文件将数据、文件和信息统称为信息资产，认为信息管理是对三者的集体管理。其二，阐明政府数据治理的基本价值。该文件指出信息资产对个人、政府和国家具有重要意义，良好的信息管理能为各类主体提供可信可用的信息资产。其三，将政府数据治理的基本规划融入对信息管理原则和对信息管理能力关键要求的规定中。文件提出，信息管理的原则之一是“系统治理信息资产”，提高信息管理能力的关键要求之一是“通过适当的治理和报告管理信息资产”。
1.2 信息治理：政府数据治理的参考指南
NAA指出政府数据治理本质上是信息治理框架面向数据态管理环境的延伸，是信息治理的组成部分。NAA发布的《建立信息治理框架》（Establishing an Information Governance Framework）等显示信息治理框架日臻成熟，为政府数据治理的规划与实施提供了参考，相关内容如下：
其一，界定基本内涵，为政府数据治理提供概念支持。该文件指出信息治理是横跨整个组织，通过支持业务输出来管理信息资产的方法，其对象包括信息、数据和文件。其二，厘清主体权责，为政府数据治理提供支持与保障。文件提出，NAA是政府信息与数据治理的领导机构，应为澳大利亚政府制定相关政策和标准、为政府机构提供管理指导及培训、发布处置授权文书以授权政府机构对信息资产的保存或销毁活动、存储和保护具有永久保存价值的信息资产并提供利用；
政府机构是治理活动的执行者，应制定并实施相关政策和程序、明确权责分配、创建完整准确的业务信息并进行维护、与NAA协商制定本机构的处置授权文书、为管理活动提供足够的资源等；
其他政府机构如国家审计署、信息专员办公室等应协同开展治理活动。其三，明确具体行动，为政府数据治理提供行动参照。政府机构的核心实践是建立信息治理框架，以指导本机构信息资产的创建和管理，并通过定期审查、厘清现况等方式对治理框架进行完善，治理框架及审查内容中均包含了政府数据治理内容，可为政府数据治理提供参考。
1.3 互操作能力建构：政府数据治理的标准要求
聚焦于数据治理协同要义，NAA强调为实现机构间互联互通互信互认，需完成互操作能力建构这一关键任务。目前已发布的《建立互操作性》（Building Interoperability）、《互操作性开发阶段资源》（Interoperability Development Phases Resource）等文件明晰了对互操作能力进行建构的意义和方法，相关内容如下：
其一，明晰互操作能力建构的意义，指出其是作为政府数据治理体系建设的必然要求。文件指出，互操作能力可支持信息资产的共享共用并抵御风险，从而确保数据价值的实现。此外，互操作能力的构建是数据治理协同要义的集中体现，是建构治理体系的关键任务。其二，梳理互操作能力建设要点，明确政府数据治理任务的标准要求。数据方面，文件指出需面向互操作能力设置元数据集；
步骤方面，文件提出了涵盖政府数据治理与管理、现状评估、愿景明晰、差距分析、规划与设计、实施六个阶段的互操作性开发阶段指南；
保障方面，文件提出需采用审查与评估的方法来监督执行情况，可利用《业务系统评估框架》（Business System Assessment Framework）评估其管理系统，利用《数据互操作成熟度模型》（The Data Interoperability Maturity Model）调查政府机构互操作性建构的进展。
1.4 核心行动：政府数据治理的实践布局
数据治理作为数据管理的战略协同活动，最终将落实到面向数据管理的实践中。基于此，NAA发布了《数据治理与管理》（Data Governance and Management）等政策指南以明晰由政府数据治理向数据管理延伸的核心行动，相关内容如下：
其一，基于全程管控思维明确对数据对象的要求。如，（1）面向互操作能力建构设置元数据。《数据治理与管理》指出设置元数据可以帮助用户和系统理解所交换的信息和数据，因此，应制定元数据战略及标准、收集元数据描述、建立中央元数据存储库，并不断更新。（2）管控数据质量。文件提出可制定数据质量策略并关注数据质量评估工作，以实现在整个数据生命周期中对数据质量的管控。（3）确保数据安全合规。文件强调需关注数据交换机制、数据隐私、去标识化以及数据许可和使用条款中的相关要求，并遵循《信息安全手册》（Information Security Manual）等相关保护性安全政策。其二，聚焦数据管理活动，落实政府数据治理内容。如，（1）数据分类。文件指出，可借鉴层次结构，运用受控词汇等来构建数据分类方案，从而确保对数据进行有效检索和正确理解。（2）数据索引和发现。政府机构应记录和分析数据，以助于了解数据的流动过程并帮助完善数据管理流程。（3）开放数据及其格式。NAA提出政府机构开放的数据及其格式应满足机器可读、可自由访问等要求，并指出需考量政策标准及技术因素。
2.1 主体：档案馆主导的多元主体协同参与机制
具备不同职责的政府数据治理利益相关方在NAA的主导下开展合作，形成了分工明确、相互贯通的协作体系。具体体现为：一方面，档案馆作为政府数据治理的主要参与方，具有多重身份，是数据治理的主导力量。作为政府数据治理的指导者，NAA制定了相关战略规划、指南、标准和行动布局，为政府数据治理提供了指导和支持；
作为监督与评估方，NAA开发设计了Check-up PLUS等评估模型，并要求政府机构定期报告评估成效，通过审查和评估的方式推进政府数据治理的有效开展；
作为数据资源的接收者，NAA负责接收政府机构的数据资源并加以保管。另一方面，政府机构参与其中，并在政府数据治理框架下发挥作用。政府机构作为数据治理的执行者，可在实践过程中与NAA协作交流，共同开展政府数据治理，并接受NAA的监督。例如，在数据处置的过程中，政府机构形成信息资产处置方案时应与NAA协商，并在对方案使用成效进行测试后交由NAA审核；
数字转型的指导部门可依照NAA所建构的政府数据治理架构从不同视角对数据治理加以规范。
2.2 对象：文件档案属性与数据内涵的有机融合
在档案馆逐步融入政府数据治理体系的过程中，文件档案亦与数据发生融合，并在内涵上实现相互拓展。一方面，在NAA融入政府数据治理的过程中，文件档案以其属性特征丰富了数据内涵，对数据资产性质的内容进行了扩充。在对数据质量的要求方面，文件档案的要求在政府数据治理中得到延续。如，完整性、真实性要求在NAA为信息管理所确立的八项原则中得到体现；
对数据互操作性的要求承继于NAA对文件、信息的互操作性标准要求，并得到拓展。在数据属性方面，文件档案要素亦在数据内涵中得到体现。如，文件档案强调来源的重要性，NAA将实现数据、系统间的业务互操作性作为实现互操作性的重要部分，并通过标准规范得以确定。另一方面，对文件档案的认知亦在NAA的融入过程中得到拓展。一是NAA在战略规划中将数据作为应管控的对象纳入信息资产范畴，这反映出已将数据视为文件档案的类型之一，由此拓展了对文档格式、载体等方面的认识；
二是随着数据在文件档案中占比的上升，NAA细化并扩充了文件档案的属性特征。如，NAA在实现互操作性的标准要求中，承继了文件档案中业务与法律两大要素并将其细化，同时扩充了对技术、安全、语义三方面的要求。
2.3 治理：文件档案管理融入政府数据治理体系
档案馆的融入为政府数据治理吸收其所蕴含的文件档案管理方法创造了重要机遇；
同时，档案馆所建构的文件档案管理方法在此过程中能够得到升级。一方面，档案馆的文件档案管理理念、规则可为政府数据治理提供极具启示性的内容。NAA基于文件档案管理活动逐步扩充政府数据治理的内涵，处置、归档、保管等文件档案管理活动被纳入数据管理中。另一方面，随着政府数据治理对文件档案管理提出新的要求，档案馆亦在融入过程中实现了文件档案管理的优化升级。一是聚焦于治理视角，实现文件档案管理面向治理维度的升级。NAA通过顶层战略明确了治理在维护和激发信息资产价值发挥方面的重要意义，并开发了各类指南与工具为文件档案管理提供配套；
二是从数据管理活动方面对文件档案管理活动加以拓展。例如，随着数据开放共享成为档案馆的重要议题，NAA提出应通过建立元数据等手段确保数据的充分描述和语义一致，并通过API接口、网络数据服务等实现政府数据共享利用。
对我国而言，在大数据、数字政府等数字转型战略全面铺开，数据作为生产要素得到明确的背景下，档案馆融入政府数据治理是必然选择。同时，我国各地通过建立数据管理机构、发布数据管理规章制度等行动逐步构筑政府数据治理体系，为国家综合档案馆融入政府数据治理提供了基础。基于我国的基本情况，结合NAA的相关实践，笔者认为，国家综合档案馆（后简称“档案馆”）融入政府数据治理在政策设计方面可从以下方面着手。
3.1 面向多元主体协同，推动档案馆融入政府数据治理
治理要义下，实现主体协同是基本要求。在政策设计中应逐步明确档案馆作为档案、文件、数据管理和治理专业方的角色定位和能力要求，并以制度化的方式建立同其他利益相关者的协同合作机制。一方面，档案馆在政府数据治理中的角色定位和能力要求应得到确认，并推动其逐步显示于档案领域及政府数据治理领域的政策体系中。具体来看，一是应明确档案馆在政府数据治理中可贡献的内容，并逐步在相关政策中加以细化；
二是基于数字政府中对数字思维、数字素养的要求，档案馆应逐步将培育档案工作人员数据素养及能力纳入机构战略、行动指南中，以匹配其政府数据治理职责。另一方面，在多元主体协同参与下，档案馆应在明确不同主体权责的基础上，构建协同合作机制，并以文本的形式在规范性文件中明确不同利益相关者在政府数据治理中的定位与职能。
3.2 立足我国现实情境，实现文件档案与数据的内涵互补
在我国多地发布的数据管理办法和条例中，明确将数字形态的文件档案视为重要的数据类型。文件档案与数据的交叉融合是档案馆融入政府数据治理在对象层面的反映。档案馆需进一步在标准规范设计上明确两者的特征和关系。一方面，档案馆在融入政府数据治理中，应依据文件档案的独特属性充实数据内涵。我国多地数据条例中已有关于真实性、完整性原则的规定，但内涵不明。基于此，档案馆可基于文件档案管理中形成的“四性”要求和规则，参与政府数据治理标准规范的制定，进一步明确和充实数据内涵。另一方面，档案馆融入政府数据治理与文件档案对象属性的再认识相关，需要推动有关认识在政策体系中得以显现。由于并非所有政府数据都具有原始记录性，档案馆应明确何种政府数据可以接收进馆长期保存，并对接收进馆的数据资源的独特价值进行识别。
3.3 聚焦治理能力升级，引导文件档案管理融入政府数据治理
档案馆融入政府数据治理需要促进文件档案管理与政府数据治理相互借鉴、优势互补，实现档案馆文件档案管理和政府数据治理能力的共同提升。一方面，档案馆应基于文件档案管理实现政府数据治理的方法与内容的扩充。具体来看，应尝试将文件档案管理理论与方法融入政府数据治理的标准规范，为档案馆接收和保存政府数据提供政策和规则的指引。另一方面，档案馆融入政府数据治理亦需要文件档案管理充分吸收政府数据治理的合理内核。档案馆可在数据治理理念下，实现面向统一规则建构的治理维度升级，并融入我国档案治理体系建设进程。档案馆可通过参与标准规范制定过程、评估监测等方式，为政府数据治理提供有效的专业支持和引导。此外，档案馆应在相关规范性文件中明确政府数据治理要求，进而实现文件档案管理的优化。
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