杨小津 ，杨邦勇
（福建工程学院 管理学院，福建 福州 350118）
我国城市更新项目进入快速发展阶段，为城市更新项目的发展提供了重要的发展机遇。福州市城市更新改造主要以拆除重建类为主，提升改造更新为辅。旧屋区城市更新是针对城市中居住环境差、基础设施差、防火、防洪、抗震性差、结构简陋的区域。福州市正在利用城市更新这个机遇推进建设现代化城市、生态城市以及海洋强市等，加快推进城市更新项目进程。为了更聚焦城市更新研究的对象，本文以旧屋区城市更新A项目为例。城市更新A项目位于福州市仓山区。项目总用地面积约704hm2。项目总征收建筑面积约45万m2。项目总投资约41亿元。
目前福州市实施城市更新A项目主要遇到的困难为项目启动难、融资难、融资渠道收紧、融资政策不利好等问题，本文通过系统地梳理并分析土地征收成片开发政策、流程和融资政策、城市更新项目融资现状等事宜，提出解决上述问题的对策，并通过项目实例进行分析。
2.1 城市更新项目涉及项目启动的难点
（1）对规划布局要求更高
2020年自然资源部关于印发《土地征收成片开发标准（试行）》的通知，城市更新项目在开发土地前，需要依据当地国民经济和社会发展规划、国土空间规划、组织编制土地开发方案，纳入当地国民经济和社会发展年度计划，并报省级人民政府批准实施。土地成片开发方案中，开发范围需在一个完整的土地征收成片开发范围内，并对规划土地的用途分析，根据城镇住宅、商业、科研、机关团体、社会福利、城镇道路、交通场站、公园绿地、消防、物流仓储、医疗卫生等进行详细地用地分类。接着需要说明项目公建配比情况，即公益用地面积占总开发面积规模，且这个比例一般不能低于40%。
（2）对经济评价要求更高
土地成片开发方案需要说明两个方面的效益：一是现状城中村、旧屋区土地利用效益低下，通过土地征收、成片开发建设，盘活利用存量建设用地，提高土地集约节约利用水平。二是方案通过土地征用，按照规划功能合理配置土地资源，通过安排基础设施及项目建设等手段，加大城镇固定投资，刺激经济增长，对国民经济发展做出贡献、产生经济效益。
上述增加的程序不仅影响了城市更新项目是否能够启动实施，即需要论证项目实施的必要性，并要求成片开发范围内基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例不能低于40%，上述增加的要求也影响了城市更新项目是否能够加快实施。
2.2 城市更新项目融资的瓶颈
受到连续多年的新冠疫情的影响，我国国内经济出现了低迷的情况，城市更新项目对经济的带动效益也在减小、房地产行业出现下行、不景气的情况，融资贷款资金渠道也愈加狭窄。目前城市更新项目资金来源途径包含：国家和地方政府出资建设；
政策性银行支持贷款资金建设；
商业银行贷款投资建设；
市场化贷款途径。目前政策难以有效利用的问题如下：
（1）无法通过政府购买服务方式融资
根据财预[2017]87号财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》规定，未安排年度预算资金的项目，不能实施政府购买服务。鉴于旧屋区城市更新项目金额较大，年度预算以及中期财政规划期限为三年，难以覆盖拆除重建类城市更新项目的购买服务金额，因此拆除重建类城市更新项目难以采用政府购买服务方式实施融资。
（2）不能通过PPP方式融资
PPP方式是通过政府特许经营权等与社会资本开展PPP合作。PPP方式融资目前存在预算有限、流程复杂、项目审批周期长等三种约束。具体如下：一是流程复杂，PPP项目的全过程操作流程包含识别、入库、采购、执行和移交等5个阶段，操作流程繁冗复杂，从项目识别到入库再到采购、执行和移交，每个阶段涉及多种内部流程，需要投入较大的时间和人力、物力。根据财政部公布的PPP项目库分析，PPP项目落地数量项目少。因此，PPP难以成为城市更新项目的主要融资方式。二是预算约束。2015年财政部颁发在PPP项目财政承受能力论证中指出，每一年度所有的PPP项目资金必须包含在年度预算支出责任中，同时PPP项目占一般公共预算的支出占比不能超过10%。现实中一个拆除重建类城市更新项目就超过了10%的上限，导致城市更新项目不能通过PPP实施。三是落地时间长，城市更新项目收益低，拆除重建类、旧屋区类项目资金需求量大，回报周期长，一般约25年左右，城市更新项目主要是非经营性项目，靠项目本身难以覆盖银行贷款本息，城市更新项目收益大部分需要依靠政府提供缺口补贴等形式。在这样背景下，社会资本参与热情大大降低，银行评估项目风险大，项目实施贷款审批程序多、门槛高。因此通过PPP方式融资推动城市更新项目并不适用。
3.1 城市更新项目启动难方面的措施
（1）规划方面建议的措施
在土地报批环节提前编制成片开发方案可以加快项目土地报批，合理地用地规划布局是确保城市更新项目通过审批的前提条件，也是作为项目后期实施的重要支撑和依据，因此编制土地成本开发方案成为一项重要的任务。规划方面建议的措施如下：
一是通过勘测调查项目现场情况，将农用地面积和建设用地面积进行开发用地规模的划分，有助于更加合理地划分类公建用地和可开发用地；
二是通过合理地选择规划范围，确定城镇住宅、商业、科研、医疗卫生等用地分类，确定控制性详细规划及用地性质功能布局，确保符合成片开发范围内基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例不能低于40%的要求；
三是通过提前委托编制城市设计方案，并对建筑色彩、建筑形式、建筑体量、建筑群体空间、建筑轮廓线的控制，有助于整体把握城市景观外立面的效果，有助于控制片区开发的建设量；
四是通过开发建设体量的控制，使土地开发的综合效益最大化，有助于旧屋区城市更新项目科学合理地开展。
（2）经济效益方面建议的措施
适当住宅用地的规模，并在符合日照要求的前提下提高住宅地块容积率，有助于提升城市更新项目的经济效益，鉴于城市更新效益多为经济效益低的项目，同时可通过挖掘城市更新项目周边边角地，必如规划绿地、停车场用地等，调整为可经营性用地，如工业用地、租赁住房住宅用地、办公用地、商业餐饮用地、商业酒店，通过土地公开出让，竞得土地使用权，由地方财政通过建设投资方式相应返还缴纳的部分土地款，以此达到项目的平衡。
通过上述合理的规划，确保项目通过审批，并有利于城市更新项目开展开发容量、投入产出测算等，有助于城市更新项目科学合理地实施，为政府决策是否实施城市更新项目提供重要支撑。
3.2 城市更新项目融资方面措施
城市更新项目实施过程中要求实施主体在各个阶段都需要提供大量的资金。例如，在拆迁安置补偿、土地平整成本、企业征收、土地报批等方面，都需要支出大量的资金，也对实施主体的融资能力提出了更高的要求。目前主要通过保险债权投资计划。保险债权投资计划，是指保险资产管理机构作为受托人面向委托人发行受益凭证，募集保险资金、年金等机构资金以债权方式主要投资基础设施、非基础设施类不动产等符合国家政策的项目，并按照约定条件和实际投资收益情况向投资者支付收益的保险资产管理产品。根据投资项目的不同，保险债权投资计划可分为基础设施债权投资计划和商业不动产债权投资计划。其中基础设施债权投资计划投资的项目主要是交通基础设施、能源基础设施、市政基础设施、生态环保基础设施、仓储物流基础设施、园区基础设施、新型基础设施（如数据中心、人工智能项目、5G、通信铁塔等）等具有一定公益性的项目；
商业不动产债权投资计划投资的项目主要是酒店、商场、写字楼等商业地产项目。
保险资产管理公司参与城市更新项目的模式，主要是通过发行基础设施债权投资计划，募集保险资金、年金等机构资金，最终用于城市更新项目的拆迁补偿（如旧房补偿费、搬迁补助费、区位补偿费等）和基础设施及公建配套部分的建设。其中，城市更新项目所在的当地政府应已出具《城市更新管理办法》等类型文件，对城市更新项目实施主体、报批流程等具有明确规定。为规避还款来源可能涉及到的财政资金问题，目前主要选择的一二级联动模式的城市更新项目；
同时二级开发业态尽量规避商业住宅。此外，城市更新项目应符合《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》相关要求。
2022年5月13日中国银保监会印发《中国银保监会关于银行业保险业支持城市建设和治理的指导意见》（银保监发〔2022〕10号），其明确载明，“支持基础设施建设，助推城市功能提升。引导银行保险机构依法依规支持城市更新项目，鼓励试点先行，顺应城市发展规律，尊重人民群众意愿，以内涵集约、绿色低碳发展为路径，坚持“留改拆”并举，以保留利用提升为主，加强修缮改造，补齐城市短板，注重功能提升。鼓励银行保险机构为城镇老旧小区改造等民生工程以及现代化物流体系、便民生活圈网点、步行街改造提升、城市停车设施等提供金融支持，保障优化生产、生活、生态空间。”2022年上半年，中国保险资产管理业协会登记了行业首单以城市更新项目为投资标的保险债权投资计划，标志着保险资金等机构资金可正式通过保险债权投资计划参与城市更新项目。
4.1 土地报批方面的成效
通过合理地确定成片开发范围，合理地编制控规，确定住宅、商业、学校等用地性质布局，确保符合成片开发范围内基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例不能低于40%的要求，确保方案范围内不涉及永久基本农田、生态保护红线等其他法律法规规定不允许占用或开发的，符合成片开发项目送审报批的要求；
并通过科学的经济评价，确保集约节约利用土地，使土地效益最大化，城市更新A项目通过上述措施，顺利启动项目，并加快推进城市更新项目的进程。
4.2 融资方面的成效
城市更新A项目通过债权投资计划融资，并取得良好的效果。2022年7月，中国保险资产管理业协会登记的“A项目债权投资计划”是福建省首单以城市更新项目为投资标的保险债权投资计划，也是行业第二单。该项目的顺利落地，标志着福州市城市更新项目在拓宽融资渠道方面取得较大突破，为福州市的城市更新项目提供了有益的资金补充，也为全市类似项目的融资提供了有益经验，整体具有较大的意义。保险资金等机构资金通过基础设施债权投资计划参与城市更新项目具有较大的创新性，在本项目之前，全行业仅有一单相关项目成功落地，截至目前，A项目已通过债权投资计划顺利融资6亿元，剩余资金目前也正在持续募集中。
实施城市更新，是适应城市发展新形势、推动城市高质量发展的必然要求；
是推动福州市城市开发建设方式转型、促进经济发展方式转变的有效途径；
提升人民群众获得感幸福感安全感的重大举措。A项目通过采取编制土地成片开发方案，注重规划和经济方面前期的谋划，通过保险债权投资计划模式，加快了项目启动速度并顺利开展融资，解决了福州市城市更新存在的突出问题，在推动福州市城市更新项目进展方面取得了良好的成效，并为行业提供有益的参考。
