优化流动人口服务管理的思考——基于对福安市的调查 优化流动人口服务管理的思考——基于对福安市的调查林苍松;缪匡华;曹剑光【摘要】2010年11月以来以福安市公安局为主的流动人口服务管理部门,结合福安市流动人口实下面是小编为大家整理的优化流动人口服务管理的思考——基于对福安市的调查 ,供大家参考。
优化流动人口服务管理的思考——基于对福安市的调查
林苍松;缪匡华;曹剑光
【摘
要】2010年11月以来以福安市公安局为主的流动人口服务管理部门,结合福安市流动人口实际,围绕着“拓展以房管人理念,实行流动人口服务管理网络信息化”的主线,确立以实际居住地址为主的“实有人口”管理模式.虽然取得一定的成效,但纵观福安市的流动人口管理整体体制,其本质上仍与大多数省市一样采用的是“治安管理拓展型”的管理体制,存在重管制轻服务,重直接管理轻社区参与,重经济利用轻社会融入和重强化政府管制力量,轻多元协同管理等问题.因此,必须创新流动人口服务管理体制,实现从“治安管理拓展型”的管理体制向“专业机构协调型”管理体制转变,以优化流动人口服务管理,提高流动人口服务管理水平.
【期刊名称】《科技和产业》
【年(卷),期】2013(013)01【总页数】6页(P63-67,91)
【关键词】福安市;流动人口;服务管理;管理体制;优化
【作
者】林苍松;缪匡华;曹剑光
【作者单位】福建江夏学院公共管理学院,福州350108;福建江夏学院公共管理学院,福州350108;福建建工集团总公司,福州350003【正文语种】中
文
【中图分类】D631.41国家人口计生委2010年流动人口动态监测调查数据显示，1982年至2010年，流动人口数量由657万上升到约2.2亿人。根据专家研究，“十二五”时期，流动人口规模还将保持在2亿以上［1］。在这样大环境下，作为闽东重镇的福安市由于近年来经济持续快速发展，人口流动无论在数量上还是流动的频率都较原来大幅度攀升，如何进一步加强对流动人口的服务和管理，有效发挥流动人口在城市化进程中的作用，已成为福安市委、市政府必须面对和解决的问题。在福安市委、市政府的领导下，流动人口管理成果斐然，但在管理体制上仍存在不完善之处，有很大的改善空间，应当借鉴其他地方的经验，进一步转变观念，提高流动人口服务管理的创新力度，开创福安市流动人口服务管理的新局面。
1福安市流动人口服务管理现状
随着福安市经济迅猛发展，外来企业的增多和外来人口的涌入，流动人口服务管理工作成为福安市社会管理的一个突出问题。为进一步加强流动人口的服务管理工作，提高流动人口服务管理水平，2010年11月以来以福安市公安局为主的流动人口服务管理部门结合福安市流动人口实际，围绕着“拓展以房管人理念，实行流动人口服务管理网络信息化”的主线，确立以实际居住地址为主的“实有人口”管理模式。不断强化实有人口动态管控机制，围绕“以房管人”、“以业管人”，努力掌握流动人口动态，对流动人口管理实行居住登记和申领居住证制度，努力提高流动人口所享受的公共服务水平。
1.1指导原则
2011年4月8日公布实施的《福安市流动人口服务管理暂行规定》确定：流动人口服务管理实行“政府领导、各方参与、各负其责，综合治理”和“谁主管、谁负责，谁用工，谁负责，谁留宿、谁负责，谁出租房屋、谁负责”的原则；各行政管理部门在流动人口服务管理和服务工作中，应当坚持公开、便民、高效、文明的原
则。
1.2管理机构
1）在市级层面：福安市人民政府成立了流动人口服务管理工作领导小组，由福安市公安局李群副局长担任组长，治安管理大队郭荣教导员担任副组长。下设办公室，挂靠治安管理大队户政中队，由吴彩萍任办公室主任，负责组织，协调指导各派出所流动人口服务管理工作。
2）在街道、乡镇层面：在福安市城区三办两乡（城南、城北、阳头街道及近郊的城阳乡、坂中乡）及赛岐镇和福安经济开发区等先期成立了7个流动人口服务站，由派出所指派专人负责流动人口服务管理日常工作的监督检查。
3）在社区层面：在32个流动人口聚集区设立流动人口申报站，以警务室为依托，整合社区民警、治保会、社区计生服务站等力量，建立流动人口申报站，由专职协管员专门负责流动人口和出租房屋登记。
1.3具体管理模式
图1福安市流动人口管理模式示意图
一是以物业小区为主的“物业管人”机制。市区中小区外来人口多且相对集中，以物业登记台帐为基础，逐户入户访查，掌握实际情况，形成准确信息，录入电脑。目前全市有17个物业小区，至2011年3月已摸排登记8个小区，登记流动人口1.3万多人。
二是以娱乐场所、宾馆、旅店为主的“以业管人”机制。娱乐场所、宾馆、旅店主要容纳的都是外来人口，通过在宾馆、旅店安装运用旅馆业管理信息系统，对旅馆业管理信息登记情况实行每天一查，及时发现问题，督促整改，2010年11月至2011年3月，通过该系统登记住宿信息11.5余万人次，抓获各类涉案人员25人，其中网上在逃人员4人。
三是以工厂、企事业单位用工自管为主的“单位管人”机制。通过安装企业员工居
住登记网上申报系统，实现与用工用人单位的信息资源共享。现已安装企业员工居住登记网上申报系统61家，将这些企事业流动人口有效纳入服务管理范围。
四是以私房出租、暂住人口为主的“以房管人”机制。通过集中警力对城乡结合部、城中村、新建居民小区、大型用工单位的租赁房屋进行逐区、逐栋、逐户摸排和对房屋出租中介机构的管理，以全面掌握辖区出租房屋的基本情况，全面掌握房主基本情况和暂住人员情况，保证录入及时和数据准确。
五是以广电、电业、计生、卫生等行业为主的“台账管人”机制。以公安派出所为主，通过走访、沟通辖区广电、电业、计生、卫生等部门，借助他们已有的台帐，与走访摸排登记的流动人口信息进行对接核实，实现流动人口登记信息面广量大、准确无误的效果，健全完善流动人口管理信息库。
1.4初步成效
以公安机关为主，协同其他相关部门充分运用上述机制，流动人口服务管理工作取得了较明显成效，2010年11月至2011年3月23日，福安市已入户访查31797户，采集人员信息105436条，新登记出租房屋3176户，签订《租赁房屋治安管理责任书》3150份，登记流动人口7.8万人，发放居住证1100本，流动人口月登记率是管理模式创新前的5倍，安装企业员工居住登记网上申报系统61家，先后抓获各类违法人员和犯罪嫌疑人51名（其中网上在逃犯6名），基本实现了流动人口纳入视线面广量大，高危人员列管及时、准确、到位的目标。
2福安市流动人口服务管理存在的问题
虽然福安市近年来在推动流动人口有效管理方面做出积极而富有成效的探索，其中坂中畲族乡的“一站式服务”模式方便了流动人口办理相关手续，一定程度上体现了“寓管理于服务”的理念，但纵观福安市的流动人口管理整体体制，其本质上仍与大多数省市一样采用的是“治安管理拓展型”的管理体制。对于此种模式，其它一些学者有不同概括，如有的称“压制式管理”［2］、有的称“补缺型”管理模
式［3］、还有的称“防范型”管理模式［4］，虽然名称不一致，但其本质基本一致，在指导思想上均具有以下明显的倾向性［5］。
2.1重管制，轻服务
在对流动人口的管理之初，流入地相关部门对流动人口和本地居民实行完全不同的管理模式，在管理思路上只强调流动人口对城市资源的冲击和由此引发的社会问题，而忽视外来人口对城市经济的巨大贡献；只看到少数外来人口沦为违法犯罪人员，而忽视绝大多数遵纪守法的外来人口被“污名化”，在对外来人口的管理实践中有着强烈的防范意味，强调管控，轻视服务，而且这种观念根深蒂固，体现在操作层面的具体运行制度、工作重点、机构设置等方方面面，“改进版”的“治安管理拓展型”体制虽然对此有所改进，但“重管理、轻服务”的本质仍未改变。如2011年4月出台的《福安市流动人口服务管理暂行规定》，虽然冠之以“服务管理”之名，但整个规范性文件的重点仍然是“管理”（身份管理及住处管理），其中部分关于提供“服务”的条款却由于种种原因未能得到有效履行。
2.2重“自上而下”直接管理，轻社区参与
在这种“治安管理拓展型”体制下，针对流动人口的管理基本沿袭了传统的城市管理体制，管理权限大多滞留于市、街道（乡、镇）两级政府各专业职能部门纵向的条条式管理中，而基层组织——社区虽然设立“流动人口申报站”，充其量只是行政管制权力的一种延伸，而实质上缺乏行政的综合协调与管理职能。这种以政府出台政策、以行政手段管理为主的政府主导型流动人口管理模式，在实践中呈现出管理高端化和条强块弱的局面，面对规模庞大、来源分散、异质性强、流动频繁且缺乏单位组织依托的流动人口，管理任务的复杂性和繁重程度自然使得有限的政府力量难以从容应对，从而造成权责分离以及上述的微观政策执行不到位等负面结果。
2.3重经济利用，轻社会融入
此外，对于流动人口，流入地逐渐意识到流动人口对本地发展的重要性，但政策倾
向性上，“重经济利用，轻社会融入”的思想一定程度上存在，相关部门更多考虑如何使流动人口为本地社会经济发展发挥作用，更少考虑如何让这些流动人口有效融入本地，如何使部分流动人口真正成为本地居民。在就业上，由于户籍、教育水平等方面的制约，绝大多数的流动人口长期被限制在劣质就业的轨道上，收入低下；居住上，由于难以获得政府保障性住房，被迫居住在价格低廉、条件恶劣的城郊结合部的出租房或“城中村”内，具有极强的“区位黏着性”，与城市居民形成明显的隔离，缺乏与城市居民的交往和理解。保障机制很大程度上缺失，生活遇到困难时，难以获得城市公共资源的支持。在这种管理体制下，流动人口难以真正有效融入到输入地，难以成为“城市化”大趋势下的“新市民”。
2.4重多部门齐抓，轻部门间有效合作
这种管理体制下地方政府都尚未建立专门的外来人口管理服务的常设机构，一般是由市级综治委或公安局牵头成立各职能部门组成的外来人口管理领导小组办公室，纵向上，在街道（或乡、镇）设立流动人口管理站，延伸到社区设立流动人口申报点；横向上强调以公安部门为主，其他相关部门协助的对各部门命令式的围绕任务（综合治理）的综合协调（福安市政府还专门出台《各部门在流动人口服务和管理工作中的主要职责》，以厘清各相关部门在流动人口综合管理中的职责）。但这种体制在具体运行中仍存在公安部门一家唱“独角戏”，部门之间难以有效协调共同配合的尴尬局面。该体制在部门协作方面的缺陷主要体现在以下方面［3］：
第一，缺乏管理资源上的整合性与管理权力上的足够权威性。由于以治安管理为主的公安部门，只是政府众多职能机构之一，并没有直接调动其他相关职能管理部门的权限。为此，由公安部门牵头的流动人口管理，在管理效能上常常显得力不从心，难以发挥足够管理威力。
第二，缺乏管理功能上的综合性。以治安管理为主的流动人口管理，主要是一种压制型或者控制型管理，而事实上，流动人口问题是个综合性很强的实际问题，当其
管理在越来越强调“服务取向”的条件下，这种体制的弊端便越明显。
以治安管理为主的流动人口管理，虽强调相关职能部门的共同参与，但在运作中，各职能部门往往自己管理领域为重的同时，附带性地把涉及的流动人口问题纳入其中。这在流动人口数量巨大，相关社会问题日益严重情况下，效果显得捉襟见肘。
2.5重强化政府管制力量，轻多元协同管理
在这种“治安管理拓展型”体制下，针对流动人口的管理还是重点强调如何有效整合政府各部门的力量，以形成更有效的合力维持传统的政府“一家独揽”的管理模式，“社会协调、公众参与”并未能得到重视和真正有效运行，比较典型的是流动人口本身的参与管理的力量未得到很好的挖掘、发挥。为此，政府如何创造一个能够达成多元管理的前提条件，即政府怎样通过制度培育和组织建构，促成利用各种具有替代政府相应管理职能的多元化力量，尤其是如何使作为管理客体的流动人口本身如何有效参与社会管理，在提高流动人口管理效能的同时推动流动人口管理领域民主化的发展，应成为政府流动人口管理中考虑的新主题。
3优化流动人口服务管理体制的思路
根据对福安市流动人口的调查，发现在流动人口对政府提供的相关公共服务（劳动权益保障、就业指导、计划生育、法律援助，见表1、表2）的评价，评价为“一般”的有效百分比分别为44.79%、46.96%、45.12%、46.12%，整体约为45%；评价为“较好”及“很
好”的合
计44.31%、36.49%、41.22%及37.14%，整体约为40%；而评价为“较差”及“很差”的合计为10.90%、16.55%、13.66%及16.75%，整体约为15%。从此项调查发现，约为40%的好评与约为15%的差评可以看出流动人口整体对福安市相关部门提供的公共服务的认可，但仍有约40%的中评同样可以看出福安相关部门优化流动人口服务管理具有很大的提升空间。
表1流动人口对政府提供的相关公共服务的评价（一）项目
劳动权益保障
就业指导人数
有效百分比／%百分比／%人数
有效百分比／%百分比／%有效很差14.604.46215.114.93较差266.306.1034711.4411.03一般18544.7943.4319346.9645.31较好14033.9032.86412530.4129.34很好4310.4110.093256.085.87合计413100.0096.950411100.0096.48缺失缺失133.05153.52合计133.05153.52合计426100.00426100.0表2流动人口对政府提供的相关公共服务的评价（二）有效
缺失项目
计划生育
法律援助人数
有效百分比／%百分比／%人数
有效百分比／%百分比／%很差163.903.76225.345.16较差409.769.394711.4111.03一般18545.1243.4319046.1244.60较好11929.0227.9312430.1029.11很好5012.2011.74297.046.81合计410100.0096.24412100.0096.71缺失163.76143.29合计163.76143.29合计426100.0426100.0为此，应该以流动人口反响比较大的问题为突破口，有效借鉴国内外，尤其是我国经济比较发达的“长三角”、“珠三角”一些地方实施的具有前瞻性、实施效果好的举措，结合福安市的具体“市情”，从管理体制和操作机制两个层面对福安市流动人口服务管理制度、体系进行改革，促进福安市流动人口服务管理的跨越式发展，具体改革的思路见图2。
图2福安市流动人口服务管理改革线路图
3.1可供福安借鉴的新型流动人口管理体制
目前国内对流动人口服务管理体制的探索可谓百花齐放，各具特色，但综合而言，目前的流动人口服务管理的体制除了上述占主流地位“治安管理拓展型”的管理体制之外，还有两种新的具有创新性的管理体制［6］：
其一，“大人口机构统筹型”管理体制。这种管理体制是以“大人口”观为指导，通过某一机构牵头（如发改委或计生委）来协调各部门行为，加强对流动人口管理和服务的统筹。这种管理体制在原有政府架构总体上不动的情况下，强调“大人口”观，通过某一机构来协调各部门行为，从而使各部门职责分工明确，强化了对流动
人口管理和服务的统筹。目前，采用这种“大人口机构统筹型”管理体制的主要代表省市是上海、无锡和深圳。比较典型的如无锡市按照“大人口”的观念，强化市人口计生委的人口管理服务规划指导职能，在市、区人口计生委增挂“人口管理服务委员会”牌子，增设综合协调处和信息管理处，承担全市人口综合信息管理、人口发展规划和政策研究、人口管理服务工作综合协调等重要职能，实行人口统筹服务管理。
其二，“专业机构协调型”管理体制。这种管理体制主要通过成立单独的流动人口服务管理部门（如新市民管理局）来加强流动人口的服务和管理，强化统筹协调和搭建信息平台。这种新的体制试图通过成立单独的流动人口服务管理部门来加强流动人口的服务和管理，从而形成一条良好的沟通协调渠道和良好的沟通协调运行机制。目前，江苏的张家港市和浙江的嘉兴市在此方面正进行着积极的改革探索。
3.2创新福安流动人口服务管理体制的构想
随着“服务型”政府的建设，寓管理于服务，为流动人口提供更多、更优质的公共服务成为流动人口服务管理的发展方向，目前的“治安管理拓展型”的管理体制日益凸现其局限性。上述“专业机构协调型”和“大人口机构统筹型”两种创新的管理体制不仅延续了原有体制的管理功能，更强化服务，并在原有政府架构总体上不大动的情况下，摆脱了过去防范式的管理理念，实现了由以社会控制为主的治安管理模式向城市统筹规划、综合服务管理模式的转变，代表了流动人口管理体制改革的走向。相较而言，考虑到计生委虽为综合性部门，但其业务范围毕竟属于流动人服务管理中的一部分，其与公安部门一样存在综合协调困难的问题，所以，较之“大人口机构统筹型”管理体制，“专业机构协调型”管理体制的改革相对更为彻底，更具有借鉴价值。
借鉴“专业机构协调型”管理体制，依托于专门机构的一体化管理模式具有以下优点：其一，体现了政府为全体公民提供公平、公正服务的职能转变。其二，有利于
以专门管理机构为载体，整合政府资源和政策资源，形成有效的服务管理制度。流动人口的服务管理头绪繁多、情况复杂，政策性强、影响面大，需要有权威的政府机构进行综合协调，督导各职能部门的相关服务管理工作，牵头起草法律法规、政策方针，逐步形成和建立起有效的流动人口服务管理体制。其三，有助于建立流动人口与政府联系的平台，使他们可以直接与政府交流沟通，公民权利得到制度的保障。其四，有助于落实流动人口管理的各项政策法规，如近来中央和地方政府出台的计划生育管理、农民工培训、流动儿童义务教育等政策。然而，采用此种管理体制，需要市政府赋予此构建的专门服务管理机构较大的综合协调的权力，否则仍难以走出原有体制下协调难的困境。
3.3更新指导理念，寓管理于服务，以服务促管理
在指导理念上，还需要充分认识到，人口迁移流动是我国社会经济发展和现代化、城市化进程必然伴随的现象，从人口是经济社会发展要素这个角度上看，流动人口甚至可视为现代化和城市化进程的重要动力。但一直以来，流动人口却被当作问题来对待，其实流动人口的本质是流动人口服务管理问题而已。人口流动推动了我国现代化进程，是社会发展的重要引擎，之所以称之为问题是流动人口服务与管理跟不上形势的发展而产生的问题［7］。保障其基本的生存权和发展权等人权，进而使流动人口也能分享社会发展的成果是流动人口服务管理的根本宗旨。应当把流动人口与本地居民平等对待，树立本地居民与流动人口乃“利益共生体”的管理理念。在具体运作上应寓管理于服务中，采取有效措施促进流动人口的社区参与；加大力度推动流动人口的有序社会融入，同时充分重视、发挥社会组织及流动人口自身在流动人口服务管理中的作用，为流动人口提供更多、更优质的公共服务，这就需要在具体操作机制上进行改革、创新。
参考文献
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