王裕根，张扩振
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》中指出，“要实施乡村建设行动。统筹县域城镇和村庄规划建设，保护传统村落和乡村风貌”[1]。但近年来，县域社会农民违法违规乱占耕地建房以及违反规划建房的行为越来越普遍。在制度层面看，国家有关农民建房的法律法规已相当明确，并且各级政府及其相关部门也出台了相对明晰的农村住房建设管理的规范性文件。而在县域社会，政府(1)为了理论分析方便，如无特别指明，本文中的“政府”指的县级政府执法部门和乡镇政府。在执行法律和文件规定时存在“上热下冷”，且深陷双重困境中(2)这种执法困境并非是法律和规范性文件所规定的内容不被社会成员认同所造成的的执法困境，结合违建事务产生的时空场域来看，这里的执法困境或与具体违建事务的特性及其所处的社会空间的复杂性有密切关联。参见:王锡锌.中国行政执法困境的个案解读[J].法学研究,2005(3):37-49.：一方面，自上而下违建执法目标考核的层层分解，使基层政府深感压力重重，不得不对违建执法“有所作为”；
另一方面，与农民违建相关联的民生话语增加了违建执法环境的复杂性，以致违建执法行为呈现出权变性，违建执法效果亦存在空间差异。在此背景下，该如何解释县域社会违建执法行为和治理效果的空间差异？
当前，国内学界对县域社会违建执法行为的研究主要有以下几种视角。一是执法经济学视角。国外学者贝克尔认为，每一部法律都设定了执法成本和执法收益，执法者在执法过程中需要权衡执法成本和收益，从而影响执法者的行为选择[2]。卡塔林娜认为，现实当中的法律总是不完备的，在法律不完备的情况下，要想取得最优的执法效果，则需配置政府监管者的剩余执法权[3]。戴治勇认为，剩余执法权赋予政府选择性执法的权力，即“根据情势需要什么时候严格执行哪部法律，采取什么执法手段，什么时候放松哪部法律的执行，什么时候严格执行哪个具体的案件，采取什么执法手段，什么时候对哪个案件执行特别对待的视具体情况而定的执法方式”[4]。当然，政府采取选择性执法的前提是能够计算每一次执法带来的间接成本和间接收益。
二是执法的组织社会学视角。周雪光从纵向层面分析了政府权力运行体制中的运动型治理模式及其产生的组织基础[5]，解释了基层政府在执行上级政府制定的政策和法律时所存在的变通和“共谋”现象[6]，深刻揭示了执法的内在组织结构与互动关系影响执法行为的选择性和不确定性。而马伊里则从横向层面解释政府内部组织之间形成的执法“孤岛现象”，进一步揭示了政府执法权力运行的合作难题[7]。何艳玲深入分析了政府内部组织目标的冲突与替代关系，认为由于执法部门受到政府中心目标的制约和替代，所以违建执法是一种嵌入集中体制下的行为，因而土地执法效果时常处于摇摆状态[8]。陈柏峰则认为党政体制是理解中国基层执法摇摆性的关键性变量，由于执法行为深受党政体制结构塑造，所以基层违建执法存在专项行动常态化、执法动员体制化、执法摇摆普遍化等特征[9]。可以看到，组织社会学视角主要研究政府内部组织结构和权威关系是如何塑造政府选择性执法的。
三是执法的社会情境视角。韩志明认为，区别于窗口空间的执法，街头官僚的执法暴露在开放的社区空间中，政府在具体社区空间中违建执法受许多来自社会场域不确定因素的影响[10]，各种社会关系嵌入违建执法过程[11]，以及执法者与执法对象的共同谋利[12]，增加了政府执法行为的不确定性。陈柏峰借助国家能力理论，既分析了政府的权力运行结构，也指出社区空间对违建执法实践的塑造，认为城镇规划区违建执法困境反映了国家能力的不足[13]。此外，他还用治理空间的理论，试图容纳乡村社会的物理空间、权力运行和社会关系等多个维度来对乡村基层执法进行整体解释，认为乡村治理空间既制约了基层执法，也存在补强基层执法权的机制[14]。可以发现，引入社会情境考察政府执法行为之后，国内学者已认识到基层执法受社会情境和权力组织结构共同影响(3)例如，相关研究成果还发现，在城市管理执法领域，受体制结构、社会环境以及执法空间的共同影响，形成了一种嵌入式执法结构，并常常吸纳政治(参见:刘磊.执法吸纳政治:对城管执法的一个解释框架[J].政治学研究,2015(6):110-119.)。在食品药品监督管理执法领域，一线执法者受到体制结构的制约，也受执法环境的影响，面对特定的执法情境，执法能力有损耗，但也存在重建的可能。参见:刘杨.执法能力的损耗与重建——以基层食药监执法为经验样本[J].法学研究,2019(1):23-40.。
以上几种视角对县域社会违建执法行为有一定的解释力，但难以全面涵盖和解释违建执法实践的复杂性。执法经济学视角虽关注了政府执法行为成本和收益的关系，但这种研究预设是将政府执法行为完全当作一个“理性人”的行为假设，而事实上违建执法过程中政府行为受到诸多因素的制约，特别是基层政府在违建执法过程中“权小责大”，大多数执法行为可能是自上而下的运动式执法。例如，在县域违建执法过程中，党委政府时常通过建构中心工作、组织动员、职责分工、任务考评、责任追究等系列方式集中在一定时期开展违建治理。这种治理方式在很大程度上追求短期执法效果，而可能忽视执法成本和收益配比。组织社会学视角分析了政府行为受到政府内部的组织权威结构制约，但县域社会违建执法过程中伴随着政府和违建个体的利益博弈，其中许多社会关系和社会情境影响着政府执法人员的判断和执法行为的取舍。例如，执法者在拆除一些违法违章建筑时，常常遭到违建个体的抵制，有时候还产生一系列社会冲突。为维护基层社会稳定，执法者在具体社会情境中需要考虑多方面的因素，从而出现执法行为选择的权变性。执法的社会情境视角注重考察违建执法的行为选择和治理效果，其分析过程既涵盖了政府权力运行的具体呈现，也注重分析执法的各种社会情境。不过，实践中违建执法行为总是存在多变性、权宜性，且面临不同违建空间下治理情境的差异性，因此需要结合现实经验，建构相关的理论框架，进一步推进和拓展对违建执法行为及其治理效果的认识。
乡村基层执法的治理空间视角同时容纳了政府权力结构和社会情境的双重因素，构成本文的研究基础。所不同的是，本文吸纳执法经济学对政府剩余执法权的理论阐释，着重对执法社会情境的复杂性和差异性进行深入关注，试图呈现政府权力结构和社会情境这两种因素所构筑的治理空间在不同违建场域所表现的治理形态，并解释违建事务在不同治理空间制约下所形成的差异性治理效果的生成机制。从城乡违建事务产生的场域类型来看，违建执法既可能发生在城镇规划区的城郊村，也可能发生在规划区外的远郊村。由城市过渡到远郊农村中，上述两种因素共同塑造的执法模式也不一样，进而产生不同的治理效果。违建执法过程反映了执法者与违建个体的多重权力互动关系，这集中表现为政府与农民基于土地利益的博弈关系，其间蕴含着严格执法与规避管控、支配与反支配的对立冲突关系。在城郊村和远郊村的违建执法实践中，政府对违建执法投入的执法资源和力量不一样，政府与违建个体之间存在控制权的争夺，进而影响政府执法权力的配置。政府严格控制违法建设与违建个体是否服从之间总是存在严格执行法律的自由裁量空间，这不可避免导致政府对违建个体的违法违规建设行为存在选择性执法，这其实源于政府的剩余控制权的差异分布。
本文的经验材料主要来自笔者根据2016年7月、2017年4月、2017年6月、2018年4月分别在湖北某市辖区X区、河南某市辖区Y区、江西中部Y县和N县等地乡镇的调研经验。在实地调研过程中，笔者通过访谈、参与式观察等方式考察了县域社会违建执法的过程，并比较分析了不同农村场域下政府进行违建执法的逻辑和效果。
(一)县域违建执法的剩余控制权
剩余控制权最早出现在西方产权经济学派不完备契约的理论视角中。按照西方产权学派的观点，现实社会中各种契约不可能完整规定所有权利、义务和责任，当出现契约没有约定的情形时，往往存在契约执行过程中对资产使用的剩余控制权[15]。剩余控制权是正式契约中没有明确规定赋予代理方的权力，需要根据具体情况创设和配置，才能完成权力行使的最优。当不完备契约理论运用到政府立法和执法中时，剩余控制权表现为一种剩余立法权和剩余执法权，形成了不完备法律理论。不完备法律理论中，为了形成最优的执法结构，这种剩余控制权在政府监管者、法庭和立法机关之间形成剩余立法权和执法权，目的是实现法律给社会福利带来最大化(4)相关评述参见:王裕根.选择性执法研究述评及其展望[J].河北法学,2019(10):122-136.。
在违建执法领域，受制于执法的社会情境和违建空间的差异性，如果在不同执法空间中具体考虑政府权力运行实态和社会情境对政府权力运行的影响，可以发现政府执法行为客观上存在选择性特征，这意味着政府选择性执法不完全基于理性考虑。在政府行使剩余执法权的过程中，如果考虑社会情境，那么政府的剩余控制权体现得比较明显。这里所谓“剩余”，指的是社会情境影响正式权力的行使，使得政府执法权利运行充满不确定性和多变性。而当考虑更多的社会情境并去分析政府执法行为时，就会涉及对正式执法权利以外的非正式权力关系的考察。这些非正式权力关系影响政府执法权利的运行，使得政府常常基于正式权力之外产生很多剩余性控制权利。从这个意义上讲，政府执法客观存在选择性，是基于剩余控制权而产生的执法权。
在具体社会情境中，政府与违建个体之间对违建事务存在控制与反控制、支配与反支配的关系，直接影响政府对违建事务的执法力度和控制力度。即便在国家法律明确规定的情况下，违建执法过程中也存在剩余性控制的权力。剩余控制权的配置主要取决于不同农村空间的执法情境。违建执法效果的空间差异反映了政府与违建个体的权力互动关系的情境差异，进一步揭示了政府对违建个体的剩余控制权差异。正是政府在不同农村存在不同的剩余控制权组合模式，才导致政府选择性配置执法权力，进而塑造了违建执法效果的空间差异。
(二)县域社会违建执法的权力组合模式
县域社会中，违建执法总是在具体时空中发生。一定的时空条件是社会关系的生产与再生产[16]。同一时间内，不同空间会产生不同的关系，并形塑不同的政治关系，进而产生影响法律实施的社会力量。从城乡违建事务产生的地域分布来看，不同农村离城市的远近不一样，其所承载的土地增值收益、利益主体关系、空间事务密度等也不一样，相应产生了城郊村与远郊村违建执法的不同空间。
在具体空间中，政府对城郊村与远郊村违法违规建设行为的控制受自身专业执法力量配置和具体社会因素的干扰，因此剩余控制权可进一步细分为专业执法权和机动处置权两种权力。(1)专业执法权指的是政府配置专业执法力量、整合相关执法资源、运用专业执法技术判断违法对象的行为后果并采取相应管控措施的行动能力。这种专业执法权通常建立在专业的执法队伍、执法技术、责任机制以及执法力量有效调集基础上。(2)机动处置权是政府在受违建个体所连带的相关因素干扰的情况下，对违建个体的行为进行选择性干预和处理的行动能力。在执法过程中，政府执法权威的塑造并非天然形成，而是在社会中与违建个体行为相互博弈后产生。在此过程中政府对违建个体行为的管控力度受制于机动处置权的行使状况。
由于违建个体及其所连接的社会关系存在不同农村违建场域中，并且在具体执法中政府与违建个体之间存在剩余控制权争夺，所以在农村不同违建场域的执法实践中往往存在专业执法权和机动处置权两种权力组合模式的差异。一方面，为了推进县域城镇化建设，政府通常将城郊村的土地纳入规划用地，并按照国家法律规定完善用地审批制度，采取较为严格的用地管控措施。由于政府专业性执法机构离违建个体发生场域比较近，并且设有科层化的执法组织和严格的责任控制机制，所以当发生违建行为时，政府能够依靠专业执法力量对违法对象的行为作出判断，并及时采取多种手段对违建行为进行控制。因此，违建个体组织起来抵抗政府执法力量的可能性较低，政府排除社会因素干扰的行动能力较强，选择性控制违建个体的行为空间较小，整体上呈现出专业执法权比较强、机动处置权比较弱的权力组合模式。另一方面，在远郊村的违建执法实践中，政府在发现违建行为方面存在信息不对称，且在专业执法机构设置不全以及专业执法力量配备不足的情况下，政府常常无法及时处置违建行为。此外，相比城郊村，远郊村违建个体所处的社会关系相对同质化，组织起来抵制政府管控违建行为的社会力量也较大。有时在具体违建冲突情境中，为了维护基层社会稳定，政府不得不进行“兜底保障”[17]。因此，在远郊村的违建执法实践中，受违建个体的抵制强度以及社会关系的影响，政府选择性控制违建行为的空间较大，整体上呈现出政府专业执法权比较弱、机动处置权比较强的权力组合模式。城郊村与远郊村的违建执法权力组合模式如表1所示。
表1 不同农村违建执法的权力组合模式
政府在不同农村违建执法的权力实践形态的组合差异，塑造了违建执法效果的空间差异(5)从公共管理绩效来看，由于县域政府在不同农村的资源投入和执法组织形式不一样，所以执法绩效存在差异。参见:王裕根.县域社会违建执法的组织形态与治理绩效辨析[J].河北法学,2022(2):116-130.。由城市周边的城郊村到离城市较远的远郊村，可以发现政府对违建个体行为控制的力度越来越弱，在此过程中违建个体影响政府行使专业执法权的能力越来越强。政府的专业执法权表现为城郊村高于远郊村，政府专业执法能力也表现出由城郊村到远郊村逐渐变弱的趋势，而违建个体所连带的乡土关系和力量对政府执法能力产生的影响也越来越强，进而塑造了执法效果在两种不同类型农村的空间差异。
县域违建场域主要包括县城周边的城郊村以及离县城较远的农业型村庄。毗邻县城的农村往往被纳入县城发展的规划区域，既是未来县城中心城市发展的重要方向，也是各种工业建设项目布局的重要区域。在这些农村，以获取政府征地拆迁补偿为目的的违建现象普遍存在；
而离县城较远的农业型乡镇所辖农村，由于距离县城比较远，短期内还不在县城发展的规划区内，农民违建大多因没有村庄整体规划而乱占耕地建房。
(一)城郊村违建执法的专业技术权力实践
县城规划区内的城郊农村是违建执法的重点。在城郊村违建执法过程中，政府拥有专业技术执法权，能够针对违建个体依照一套执法技术实时监控违建行为。一方面，县级执法部门拥有相关的执法设备和执法信息识别系统，能够借助有效的执法技术进行执法巡查。这些执法技术带有监控性质，可以及时开展土地利用动态巡查，一旦掌握相关信息便可以作为有效执法证据进行现场执法。另一方面，县级执法部门具有专业技术人员，当需要识别和鉴定违建行为是否超过规定面积以及是否属于违反土地用途时，执法人员利用专业技术及时判定违法行为的性质和后果，进而采取有效措施进行管控。这两方面的专业技术权力为开展城郊村违建执法奠定了前提条件。
2018年4月，笔者在江西中部N县城郊镇蹲点调研，发现城郊村的农民存在大量违建现象，造成这一现象的主要原因是城郊土地已纳入城镇化规划，很多农民企图通过抢建的形式在土地上“种房子”，以换取未来高额的征拆补偿。在N县城郊村违建执法中，县级政府执法部门对全体执法队员进行排班和编组，并划定执法巡查路线，执法队员通常会按照计划在城区范围内巡查。执法巡查还表现在利用遥感地理信息系统与人工现场巡查相结合。实践中，遥感地理信息系统基本可以覆盖城镇规划空间范围内的违建行为。如果卫星遥感系统发现异常，需要执法人员去现场核实，那么在正式的巡查中，执法人员通常会到现场进行核实，以防止潜在的违建个体逃避监管。
在加强常规性执法巡查的同时，N县违建执法大队也会在一定时期内强制拆除一些违法建筑。不过，由于拆除违法建筑涉及违建个体的切身利益，所以执法人员在具体拆违过程中会采取一定的策略和方法。通常而言，为了顺利推进拆违工作，事先需要做通违建个体的工作，并摸排违建户的基本情况。例如在执法大队拆除违法建筑之前，政府相关部门需要联合乡村两级组织摸排违建户的家庭背景、社会关系以及个体抵制的可能性。只有在掌握相关情况后，执法人员才有针对性地拆除。执法人员一般会选择那些相对守法、家庭背景实力较弱的违建户先行拆除，以产生示范带动效应。而在拆违的工作过程中，政府分管领导也会组织许多执法人员和社会协管人员到现场，营造执法声势，防止出现违建户抵制的情形。通过事先做好心理安抚、思想沟通、法律宣传等工作，方能顺利拆除违法建筑。
为了保证执法目标的有效实现，县级政府内部还设立相应的责任追究机制。例如，在湖北某市辖区X区执法实践中，为了督促相关部门和属地乡镇严格控制违法违规建设行为，区级层面出台了《控制和查处违法建设暂行办法》《控制和查处违法建设责任追究办法(试行)》《关于中心城区控制和查处违法建设工作考评办法的通知》《控制和查处违法建设考核评分细则》(6)文件资料来源于2016年7月笔者在湖北某市辖区X区M镇驻村调研。。这些规章制度分别细化了属地乡镇政府的领导责任、禁止性规定、考评办法以及一票否决事项，构成县乡两级政府之间的责任控制机制。通过这种责任控制，无形当中倒逼了政府执法部门加大违建执法力度，尽可能排除违建个体所连带的乡土关系对专业性执法的影响，不断压缩执法人员的机动处置权，推进执法目标实现。
(二)远郊村违建执法的半正式化权力实践
由于离城市比较远，县级政府的专业执法力量主要集中在规划区农村，很少延伸到偏远农村，所以远郊村的违建查处工作主要由属地乡镇政府负责。相比正式化执法力量，远郊村违建执法人员在执法力量配备、执法技术应用等方面都是非专业性的，这种客观的执法条件塑造了半正式化执法权力实践。
在远郊村违建执法实践中，尽管个别乡镇设置了县级执法部门的派驻执法机构(如国土所、规划所)，但违建执法机构的执法权限有限，缺少一定的专业执法培训。在乡土环境下，乡镇执法机构的工作模式并非是一种科层化机制，其违建执法工作主要依靠乡村干部来推动。而乡村干部大多没有执法资格，也不熟悉执法程序和规范。现实中，如果没有正式的执法权和专业的执法人员，乡村干部只能采取口头制止的方式进行执法。有时候为了实现违建治理目标，乡村干部在查处农民违建时，还需要开展多种形式的“做工作”，因而在实践中常常形成“正式权力的非正式运作”[18]。
远郊村违建执法的半正式化权力实践，不仅给乡村干部带来较大的机动处置权，也带来了一定的治理困境。由于大部分远郊村的村庄规划并不是很明确，且开展专业性违建执法的条件不足，所以政府在执法过程中并没有清晰的土地规划依据，当面对农民的建房刚性需求之时，在强制拆除与容忍违建之间，乡镇政府执法人员的机动处置权比较强。例如，同样是违法占用农田建房的情形，建房理由都差不多的两户中，乡镇政府执法人员或乡村干部不知道到底该制止或者强拆哪户。因为农民认为，“大家情况都差不多，为什么就不允许我家建”。如果乡村干部发现了农民违建的情况不予制止，“睁一只眼、闭一只眼”，那么其他有建房需求的农民就会效仿，久而久之，农民建房呈现出“插花”景象，这给违建执法工作带来不少治理困境。
(三)城郊村与远郊村违建执法效果的空间差异
1.城郊村违建执法效果的专业执法性
相比远郊村而言，城郊村违建执法效果具有强专业执法性，主要体现为法律渗透城郊违建场域中的能力比较强，执法效果相对比较稳定。其中，县级政府的强专业执法权是保障城郊村违建执法取得稳定效果的前提。
首先，强专业执法权体现在县级政府执法部门会按照正式的法律程序进行执法。由于城郊村农民法律意识相对比较高，为了把工作做得更加主动，执法部门在与农民多次交往中逐渐意识到，必须依法查处违建行为才能提高执法的严肃性和权威性。同时，执法部门为了避免被农民起诉行政程序违法或者乱作为，通常在立案、事实调查以及适用法律等环节都会按照法律规定送达书面法律文书给当事人，以不断提高违建执法的权威性和规范性。
其次，为了把国家法律有效落实于城郊村违建场域，强专业执法权在组织形式上表现为正式化与半正式化相结合的执法实践。正式化组织指的是县级执法机构，半正式化组织指的是县级执法部门委托城郊乡镇行使有限执法权的相关执法机构。正式化与半正式化相结合的执法实践在发现违建行为和执法联动方面具有优势。在违建信息报送方面，县乡两级执法组织之间对违建信息相互共享。在城郊村发现有违建行为时，如果乡镇政府无法处理，可以上报县级政府主管部门处理。县级政府执法部门可以调配执法力量，去现场核实情况，并及时做出处理。在执法联动方面，常常表现为县域政府在一定时期内对某类违建行为进行专项整治。为了集中拆除那些占用耕地的违法建筑，县乡两级执法组织通过优化执法资源配置，调集执法力量，在一定时期内开展专项整治，形成对违建个体的压倒性态势，以遏制违建行为，防止违建行为大量出现。
最后，政府内部的严格责任控制强化了政府的专业执法权，并弱化了政府执法的机动处置权。在城郊村违建执法实践中，县级政府制定目标考核与责任追究机制，主要产生两个功能：一是规范一线执法者的自由裁量权行使，让一线执法者围绕执法目标开展执法行为，同时通过目标责任制的方式压缩一线执法者的自由裁量空间；
二是把中心工作目标层层分解，并压实责任，防止执法部门和属地乡镇政府之间的“推诿扯皮”[19]。通过内部责任控制不断压缩机动处置空间，从而保障正式化和半正式化联合执法的工作机制常规运行。当然，个别城郊村农民为了谋取征拆利益，容易演变为“钉子户”，甚至在拆除违法建筑过程中以自杀相威胁，并联合同类人员进行上访或者干扰执法。但为了完成执法目标，县级政府执法部门偶尔会容忍乡村“混混”力量介入，并通过“混混”推动违建执法工作(7)例如，有些地方政府通过借助“混混”的力量来控制违建个体的行为，这虽带有一定的灰色性，但反映出基层社会治理特殊的治理需求。参见:陈柏峰.乡村“混混”介入的基层治理生态[J].思想战线,2018(5):114-127.。在此过程中，县级政府部门并没有对违建个体妥协，相反借助“混混”力量，以一种间接的方式实现执法目标。因此，总体上看，在城郊村违建执法中，政府具有强专业执法权和弱机动处置权，由此产生的执法效果相对稳定。
2.远郊村违建执法效果的非常态性
对于远郊村而言，随着生活水平的提高，农民建房的需求越来越大，农民占用耕地的违建现象也越来越普遍，属地乡镇政府也日益面临重要的违建治理任务。由于乡镇政府的执法水平、执法技术设备、执法规范性方面都比较薄弱，因此远郊村违建执法是一种半正式化的权力组织形态，其执法实践常常受到具体情境和违建态势影响，所带来的执法效果具有很强的随机性，呈现非常态性。
半正式化的权力组织形态下，乡镇政府专业执法权较弱，而机动处置权较强。远郊农村的社会关系相比城郊村而言同质化明显，在特定场景下，如果乡镇政府执法行为与违建个体发生冲突，那么违建个体所连带的家族力量、宗族关系会耗损执法权威。如果乡村干部发现了农民违建并准备制止，则有可能遭到农民联合宗族力量、宗亲关系等进行强烈抵制，乡村干部限于人力可能有所惧怕。在没有正式的执法力量和资源的基础上，乡镇政府面对农民违建的态势，有时也是捉襟见肘，无力应对，甚至会一线弃权[20]。因此，面对一些特殊情境，在专业执法资源配备不足的情况下，政府对远郊村违建个体具有较大程度的选择性处置权。
属地乡镇政府为了完成上级政府的目标考核任务，在专业性执法权力较弱的前提下也会利用机动处置权对违建个体的行为进行运动式治理。远郊村的违建治理工作是属地乡镇政府土地管理工作的重要内容，也是县级政府考核乡镇政府的重要指标。在目标考核压力下，乡镇政府往往会在一定时期以建构中心工作的模式来实现运动式治理的目标[21]。一旦某件事务建构为中心工作，意味着乡镇内部的执法资源和力量得到整合。违建治理工作也是这样，在目标考核压力下，政府会在一定时期内集中优势资源和力量开展违建执法工作。例如，为了有效拆除省道两边的违法建筑和控制农民违法占用耕地建房，完成县级政府相关职能部门设定的违建治理目标，江西中部Y县T乡党委政府在一定时期把违建治理工作建构为中心工作，并成立相关的临时协调机构负责组织实施。在具体拆违工作中，T乡党委政府把全体干部划分为拆违组、联络组、稳控组、宣传组等工作组的形式进行任务分工和分派，打破了常规性的科层制治理模式[22]，推进违建治理目标实现。通过运动式治理，治理方式事实上是基层政权在专制性权力丧失、基础性权力又尚未确立、行政运作缺乏充沛资源的情景之下，通过对传统的“运动”资源加以简化利用而作出的权宜性行为选择[23]。
然而，通过运动式治理所带来的效果毕竟不稳定，具有很强的随机性，无法代替基于规则治理而产生的稳定性。远郊村违建治理本身具有浓厚的乡土性。这种乡土性决定了属地乡镇政府的违建执法工作不可能完全按照法律的规定进行查处，只能以一种适合于农村社会的方式开展违建治理工作。违建治理过程中，不仅要考虑法律的运用，也要考虑运用经济和政策手段开展综合治理[24]，目的是完成上级政府的目标考核任务。因此，在远郊村违建执法实践中，运动式执法主要服务于违建治理目标，其产生的效果也只是在一定期限内存在，这显著区别于城郊村基于常规性执法权力产生的执法效果。
县域社会违建执法效果的空间差异是客观存在的。究其生成逻辑，则包括土地空间规划带来增值收益差异，由此属地乡镇政府承接的违建执法压力亦存在差异，而在城乡执法注意力配置不均的情况下，乡土关系对执法实践的塑造力度也不一样，这些因素共同塑造执法效果的空间差异。
(一)土地空间规划带来土地增值收益的差异性
一般而言，从国土空间的规划来看，城郊村的土地大多属于规划区内的土地，而远郊村的土地大多在规划区外，附着在规划区内土地增值的可预期收益比规划区外土地增值的可预期收益大。其中，土地增值收益的可预期性变动又与城镇化建设的规划有关，而规划多少土地面积作为未来城镇建设用地又取决政府的决策。如此，土地规划变动不仅反映了城镇化建设的方向，更反映了县级政府在违建执法实践中与农民的土地利益博弈。由于土地的空间规划不一样，所以附着在土地上的利益博弈关系及其激烈程度也不一样。对于城郊村而言，县级政府希望控制违建行为，以减少各种城镇化建设项目落地过程中的征拆成本，而农民则希望通过违建来增加自己的土地收益。对于远郊村而言，农民违建大多不是为了谋利，主要是基于住房的保障性刚需。城郊村与远郊村的土地增值收益存在较大差异，这种差异形成的根本原因在于土地是否纳入城镇规划。
因为土地增值收益带来的空间差异，所以就会产生不同的执法组织形式，进而形塑不同执法效果。为了严厉打击城郊村违法违规建设行为，在县城周边的农村常常表现为一种正式化与半正式相结合的执法组织形式。在这种执法组织形式下，县级政府对违建个体的专业执法权比较强，而机动处置权比较弱。这集中表现为在规划区内县级政府更愿意投入更多的执法资源和力量去管控违建行为，并针对违建执法过程中的目标任务考核、领导责任以及管理控制等方面都有详细规定，因此机动处置权比较弱。而在远郊村的违建执法很少存在土地增值收益的博弈，在执法组织形式层面表现为一种半正式化的执法权力实践形态。为完成违建治理任务，属地乡镇政府会利用机动处置权在一定时期内对违建行为开展运动式治理，但这种执法效果相比城郊村违建执法效果而言缺乏一定的稳定性。
(二)属地乡镇政府承接县级政府控制违建压力的差异性
县域社会违建执法工作大多由属地乡镇政府负责完成。为了激励属地乡镇政府利用信息优势协助县级政府开展违建执法工作，县级政府制定了相应的目标考核任务。在实践层面，违建执法压力的差异主要体现在县级政府对不同乡镇违建执法工作的目标管理考核中。目标管理制是县级政府落实国家各项政策和任务较为常用的手段[25]。例如，笔者调研的江西中部Y县对全县乡镇考核设置了负面考核清单，其中包括“非法占有耕地、非法占用基本农田”以及“违法违规建设行为”等方面的负面考核，如果出现一起违建就要负向扣分，整改不力的加重扣分。在此基础上，Y县对全县乡镇进行分类考核，分类考核的依据是各个乡镇经济发展基础、人口规模、现实条件，其中一类乡镇大多是离县城较近、经济发展较好、处在国省干道旁边的乡镇，二类乡镇则是经济发展薄弱、没有国省干道经过的乡镇。在年底考核过程中，同一类型乡镇进行激励排名。这种负向考核与分类考核相结合的办法实际上强化了违建执法的中心工作导向，也相对客观评价了各个乡镇违建治理工作。
除目标考核之外，城郊村的乡镇在协助县级政府相关部门控制违法建设的执法过程中，还有严格的责任追究机制。例如，笔者调研的河南某市辖区S区党委政府制定的《S区违法建设违法用地查处工作责任追究办法》明确规定，如果属地乡镇查处不力，将减少区级财政的税收返还，乡镇党委书记、镇长降职使用，分管领导、片长、相关站所负责人予以辞退，所在村党支部书记开除党籍，村委会主任依法罢免。这种规定给城郊村所在的乡镇政府传递了很大压力，倒逼其在违建执法实践中更加积极作为，努力完成县级政府的目标任务。相反的是，远郊村的乡镇政府虽然也面临目标考核压力，但是乡镇政府依然具有较多的选择性执行空间。由于远郊村农民违建大多不属于谋利型违建，所以在违建执法过程中，常常依据农民违建的原因和态势，具体拿捏执法力度。在这个过程中，乡镇政府的机动处置权比较大，目的是缓解住房民生保障与违建治理之间的冲突，因而其违建执法工作往往是根据具体情势作出的选择，治理效果具有非稳定性。
(三)执法注意力在城乡之间的分配不均
要实现违建执法目标，不仅涉及组织内部的激励和控制机制，也涉及违建行为的信息处理机制。违建信息产生于具体村庄内部，其传递需要一定的时间成本。违建执法是建立在掌握充分的执法信息基础上，信息传递越精准，执法者的注意力分配就越集中；
信息越模糊，执法者对违法对象分配的注意力就越分散。然而，如果县级政府执法部门处理各类违建信息都需要投入注意力资源，那么在有限的注意力情况下，执法成本较大。由于县级政府执法部门自身的执法资源和条件是有限的，所以在特定时间以及执法资源双重约束下，仰仗其对每一起农民违建行为进行执法，似乎不太可能。而且，即便执法部门能够采取先进的信息手段发现每一起违建个案的执法信息，也不可能理性地作出所有决策和预知可能的后果。所以，执法组织为实现自己的目标，在节约执法成本的情况下，通常会集中有限的注意力处理具体而重要的违建事务。
具体来看，由于城郊村违建行为将影响县级政府推进城镇化建设项目的落地进程，也影响政府领导人的政治晋升，所以会得到政府主要领导人的高度重视。一旦领导高度重视某件事情，意味着领导注意力将被传递到执法部门[26]。违建执法部门在感知领导注意力传递后，通常会加大对城郊村的违建执法力度，并对城郊农民违建行为进行严密的技术监控，一旦发现有违建的迹象，立刻响应，并联合属地乡镇政府的执法力量进行管控。在城郊村违建执法中，由于有县级政府主要领导的注意力传递，执法部门配置了更多的执法力量和资源来管控违建行为。可以说，县级政府专业性执法权主导了城郊村的违建执法实践，所产生的效果也相对稳定。而县级政府执法部门一旦投入过多的注意力在城郊村，那么远郊村违建执法注意力则投入较少。现实中，县级政府在远郊村的专业执法权较弱，而乡镇政府机动处置权的空间较大，只有在违建现象比较普遍时，乡镇政府才根据违建态势投入相应的执法注意力，并采取运动式治理方式对违建行为进行管控，其带来的执法效果具有非常态化。
(四)乡土关系对违建执法的影响强度不同
违建执法总是发生在具体空间场域中。在具体执法空间，与违建个体相关联的社会关系和力量会影响执法权威的塑造。一定空间内，违法建筑能够建立起来，并非只是一个物理形态的改变，也并非因为农民不知道政府拆除违法建筑的后果，而是反映出社区结构性力量支持农民违建的正当性。这种结构性力量制约政府的违建执法。由于乡土关系对违建执法的影响不同，导致城郊村和远郊村的违建执法模式也不一样。
相比远郊村而言，城郊村乡土关系相对异质化。城郊农民大多在城市有自己的收入来源，也大都摆脱了以土地作为主要收入来源的限制。在此基础上，城郊村人口的流动性加大，村庄社会关联相对比较松散，村庄社会相对异质化，因而难以组织起来对抗政府的违建执法。此外，在县级政府内部的严格责任控制下，执法人员与违建个体的利益交换空间较小。整体上看，县级政府在城郊村违建执法中的专业执法权较强而机动处置权较弱，且受乡土利益关系影响的可能性较少。
与之相反，在远郊村违建执法实践中，县级政府专业执法权客观上比较弱，再加上远郊村具有较强的人际关系密度，不断稀释专业执法权，这使得乡镇政府在远郊村违建执法常常表现为机动处置权较强。远郊村的乡土关系相对比较紧密，在特定的社区空间执法时，执法力量往往遭到一定抵制。在长期的利益博弈中，农民逐渐认识到乡镇政府有义务维护社会稳定，所以农民总是希望把事情“闹大”来证明自己的建房诉求合理。而农民的抵制行为往往能够得到村庄社会的同情和支持，这给乡镇政府的违建执法带来不少困境：如果不严格执法，将激发违建模仿，影响执法权威；
如果严格执法，又可能引发村庄社会不稳定，最后可能遭到县级政府“一票否决”。在这种困境中，乡镇政府往往根据具体情境和违建态势选择是否强制执法。实践中，乡镇政府为了维护社会稳定，既可能在具体情境中进行一线弃权，进而让渡部分权力在村庄社会中，也可能在一定时期内采用运动式治理方式对违建个体采取压倒性态势，从社会中收回剩余控制权，强化政府执法权威。尽管在一定时期内通过运动式治理能够取得一定执法效果，但其相对不稳定。
在县域城郊村和远郊村的违建执法实践中，政府对违建个体的剩余控制权差异具体体现在专业执法权和机动处置权的权力实践形态的组合差异上，这种差异通过不同执法组织形式塑造执法效果的空间差异。在城市周边农村的违建执法中，县级政府专业执法权比较强，而机动处置权比较弱，因此专业执法权主导了违建执法实践，并在正式化与半正式化相结合的执法组织下，呈现出相对稳定的执法效果。而在远郊村的违建执法实践中，乡镇政府专业性执法权比较弱，机动处置权比较强，常常依据违建态势和情境选择违建执法的方式和力度，所带来的执法效果具有很强的不稳定性和随机性。造成执法效果空间差异的因素主要包括：城乡规划用地的差异性导致土地增值收益的差异性，进而体现为属地乡镇政府承接县级政府控违压力的差异；
在执法注意力有限的情况下，县级政府的执法力量和资源更多配置于城郊村的执法实践，而远郊村的违建刚需和特定乡土关系相比城郊村而言较强，农民违建往往能得到所在村庄的结构性支持。
在乡村建设背景下，为有效统筹县域城镇和村庄规划建设，提高政府的违建执法能力，可从以下几方面着手。一是统筹推进村庄整体规划。为了依法管控农民违建行为，应该统筹推进城乡整体规划，在立法层面确定县级财政对村庄规划经费的保障义务，保障规划落地，让执法过程有规可依，切实保护耕地，保障国家粮食安全。二是整合乡镇违建执法队伍和资源。整合乡镇执法队伍和资源涉及人、财、物多个层次和多个方面，要按照社会治理重心下移的要求，将执法权适度下放到乡镇，有效延伸基层执法的触角。三是创新专业执法力量延伸基层社会的配置形式。根据全县乡镇的地理分布、人口基数、国土面积及经济社会发展等情况划定执法区域，并在执法区域内设置县级执法部门的分支机构或派出机构，赋予相应执法权，以减少违建信息产生的时滞差，不断提升其服务村镇规划建设的能力。四是采用先进信息技术助力违建执法。通过地理信息技术采集村民住房的地理空间位置，精准匹配农户用地需求，完善村民住房管理信息系统，推进“一户一宅”的宅基地政策和保护耕地的法律法规有效落地。
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