李俊蓉
* 李俊蓉，武汉大学环境法研究所硕士研究生；
湖北武汉430072。
《陆地国界法》是我国第一部规范陆地边界管理的法律，其第四十九条关于建立边界联合委员会机制、第五十四条关于在邻国边境接壤区域建立跨境生态保护区、第五十六条关于边境地区之间在自然资源利用等领域开展合作的规定，均体现了重视边境地区环境保护的导向，标志着边境环境法治建设迎来新的发展机遇。
边境地区在政治、地理、经济、社会等意义上具有特殊的重要性，必须充分结合边境地区在当前形势下的安全与发展需求推进边境环境法治建设。总体国家安全观是国家安全治理的重要指导思想，在总体国家安全建设中，生态安全与经济安全、政治安全、社会安全等传统安全紧密关联、相互作用、相互影响(1)余敏江，邹丰：《总体国家安全观下的生态安全：风险感知、形态进化与系统治理》，《治理研究》2022年第5期，第73—74页。。以总体国家安全观指引边境环境法治建设，一方面要硬化法制约束，在保障边境地区传统安全的同时保障环境安全、生态安全等非传统安全，另一方面要加强治理体系的优化设计，综合运用多种手段加快推进边境环境安全治理体系现代化(2)曹国志：《加快推进生态环境安全治理体系现代化》，《中国应急管理科学》2022年第1期，第16页。，以国内国际法治双线并举的方式，实现涵盖“界—区—空间”的有序渐进的边境环境法治建设目标。
习近平总书记反复强调“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治”(3)习近平：《习近平谈治国理政》(第一卷)，北京：外文出版社2014年版，第210页。，以法治保障生态良好，就是要通过创新法学理论，将“最严生态法治观”(4)吕忠梅：《用法治思维和法治方式促进生态文明体制改革》，《中国生态文明》2018年第6期，第19页。转化为以法治思维与法治方法推进生态文明建设的各种具体举措，促进“生态与法治的联姻”(5)吕忠梅：《习近平生态环境法治理论的实践内涵》，《中国政法大学学报(社会科学版)》2021年第6期，第7页。。良法还需善治，边境环境法治的构建一方面表现为“法”的立改废释纂，另一方面表现为治理体系的优化完善。目前，边境环境法治建设存在现实问题，总体国家安全观可为明确边境环境法治建设的重点、内容、方式等提供指引。
(一)“后疫情时代”边境环境法治建设面临的新挑战
“后疫情时代”一词最早出现于习近平总书记在2020年6月16日同塔吉克斯坦总统的通话中。习近平总书记强调：“要着眼后疫情时代，尽早谋划经贸、投资、能源、互联互通、农业等重点领域合作，推动两国关系得到新发展。”(6)人民网：《习近平同塔吉克斯坦总统拉赫蒙通电话》，http：//jhsjk.people.cn/article/31749186。登录时间：2022年9月1日。新冠肺炎疫情(以下简称“新冠疫情”)作为突发性公共卫生事件对社会造成了极大的冲击，疫情跨越边界的高传染性使得边境地区的疫情防控形势高度紧张。新冠疫情与气候危机作为全球共同应对的挑战，都涉及国际合作、系统韧性和政治领导力等问题，需要政府、企业和社会做出协调反应。(7)Rosenbloom D，Markard J，“A COVID-19 recovery for climate”，Science，Vol 368，Issue 6490，2020，p.447.
1.新冠疫情对全球化的冲击：边界多元属性如何调和
与西方以外向性为主的边界不同，中国边界更多表现为政治边界和日常边界相辅相成的内向性边界，多方行动主体共同塑造着边界演化的过程。(8)后雪峰、陶伟、任建造：《中国西南边境新冠肺炎疫情防控的尺度分析——以瑞丽为例》，《人文地理》2022年第3期，第32页。边界不仅是一条固定的边界线，边界演化的过程也随着全球局势的变化而呈现出“边界建立”“去边界”“再边界”三个典型阶段(9)Corey Johnson，Reece Jones，Anssi Paasi，Louise Amoore，Alison Mountz，Mark Salter，Chris Rumford，“Interventions on rethinking ‘the border’ in border studies”，Political Geography，Vol 30，Issue 2，2011，p.67.。本文认为，新冠疫情暴发以前，边境地区间环境保护合作富有成效说明边界演化呈现出从“边界建立”到“去边界”的样态，边境安全依托边界管控机制得到保障，而跨越地理边界的交流合作促进了边境发展。新冠疫情暴发后，为有效遏制病毒传播，世界各国均采取了严格的边境管控措施，边境管控成为确保人民生命健康和国家安全的主要政策工具，(10)后雪峰、陶伟、任建造：《中国西南边境新冠肺炎疫情防控的尺度分析——以瑞丽为例》，《人文地理》2022年第3期，第31页。在这种背景下，边界作为“分隔线”的意义更被强调，而作为“合作前沿”的属性受到挑战。
2.新冠疫情加剧世界不平等性：跨境环境保护合作如何长效推进
尽管生态文明理念的认可度在全球范围内逐渐提升，但跨境环境保护仍面临诸多困难。以跨境生物多样性保护为例，一方面，各国发展重点以及管理体制机制方面存在差异，对生物多样性保护的理解存在偏差，各国在跨境生物多样性保护上分歧较大；
另一方面，部分国家合作意愿不强，各国科研水平、资金投入水平参差不齐，限制了跨境合作的顺利开展。(11)韩斌：《积极推进跨境生物多样性保护》，《中国环境报》2022年8月4日第3版。有学者研究认为，新冠疫情和气候变化都会给贫困社区带来更严峻的挑战，对患有疾病、经济社会状况较差的弱势群体产生最严重的影响，从而加剧了世界的不平等(12)Wouter Botzen，Sem Duijndam，Pieter van Beukering，“Lessons for climate policy from behavioral biases towards COVID-19 and climate change risks”，World Development，Vol 137，2021，p.1.。疫情不仅影响了人们日常生活与交往方式，还改变了原先固有的做法，形成新的行动策略和社会关系(13)Opiowska Covid-19 crisis：the end of a borderless Europe?”，European Societies，Vol 23，Issue S1，2021，p.589.，进一步加剧了各国间差异。
(二)边境环境法治建设的新视角：总体国家安全观的引入
2014年4月15日，习近平总书记在主持召开中央国家安全委员会第一次会议时提出，坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路。(14)《习近平主持召开中央国家安全委员会第一次会议强调 坚持总体国家安全观走中国特色国家安全道路》，《人民日报》2014年4月16日第1版。2015年7月1日起正式施行的《国家安全法》中，明确写入“国家安全工作应当统筹内部安全和外部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全”(15)《国家安全法》第八条第二款。。以总体国家安全观指引边境环境法治建设在政策和法律层面都有充分的依据。
1.传统安全与非传统安全并重：契合边境环境法治建设的制度设计
首先，总体国家安全观对“安全”的关注与我国环境法治建设对“风险”的预防具有内在一致性，在总体国家安全观指引下完善环境法治建设具有可行性。我国环境法逐步完成从对环境损害的救济转向对环境风险的规制和预防的变革，(16)杜辉：《挫折与修正：风险预防之下环境规制改革的进路选择》，《现代法学》2015年第1期，第91页。本文认为，对环境风险的规制和预防与对环境安全的保障是一体共生的两个话题。有效地预防人类活动、气候变化对环境可能带来的各种风险，能使得环境处于安全的状态之中；
而完善环境安全的制度设计、将环境安全的保障落到实处，亦能更好地应对潜在的风险。
其次，总体国家安全观并重传统安全与非传统安全，使偏重保障传统安全的边境地区得以逐步兼顾生态安全、环境安全等非传统安全，为边境环境法治建设奠定了理论基础。传统国家安全观只把政治、军事、领土、主权等方面的安全看作国家安全，而把文化、科技、生态、信息等方面的安全排除在国家安全之外。(17)刘跃进：《准确把握总体国家安全观的科学内涵》，《光明日报》2022年4月15日第2版。因此，在传统国家安全观视角下，基于边境地区特殊的地理位置和政治色彩，边境地区的维稳和管控是边境地区法治建设的重点，生态安全、环境安全等非传统安全未能得到充分的重视。总体国家安全观强调“既重视传统安全也重视非传统安全”，把国家各方面安全问题都统合到国家安全之中，使国家安全成为一个与国家发展相对应的“大安全”概念，使生态安全、环境安全等非传统安全得到更多关注(18)《国家安全法》第三十条：国家完善生态环境保护制度体系，加大生态建设和环境保护力度，划定生态保护红线，强化生态风险的预警和防控，妥善处置突发环境事件，保障人民赖以生存发展的大气、水、土壤等自然环境和条件不受威胁和破坏，促进人与自然和谐发展。。
综上，总体国家安全观既体现出国家对环境法治建设的重视，又体现出在生态环境保护方面对边境地区的治理与发展提出的新要求，符合我国在生态文明法治建设框架下结合边境地区特色、有的放矢推进边境环境法治建设的需求。
2.统筹自身安全和共同安全：回应边境环境法治建设面临的新挑战
基于新冠疫情作为当下我国经济社会发展最大不确定性因素的背景(19)习近平：《全党必须完整、准确、全面贯彻新发展理念》，《奋斗》2022年第16期，第10页。，边境地区的安全与稳定在今后较长一段时间内须得到高度重视。要应对全球疾病大流行这种跨越地理边界、人种民族和国家法律的复杂挑战(20)肖永平：《论推动构建人类卫生健康共同体的法治方法》，《东方法学》2022年第4期，第129页。，更要求世界各国摒弃“以邻为壑”“零和博弈”思维，我国也应积极构思如何维护全球化背景下跨境环境保护合作的成果，在防控疫情的同时保证我国边境地区生态文明建设持续推进、绿色发展格局有序构建。
边境地区系连接我国与周边接壤邻国的过渡区域，注重边境安全不仅是基于我国国土安全、自身安全的考量，更是在人类命运共同体视角下保障我国及邻国边境地区安全的题中之义。面对新冠疫情长期存在的态势，我国防控境外疫情输入由紧急防控措施向长期性、稳定性的防控措施转变(21)曾文革，邓月：《论我国对外口岸常态化防控疫情输入的制度完善》，《海关与经贸研究》2022年第2期，第57页。，世界各国亦需投入大量的人财物进行疫情防控，并致力于构建常态化的疫情防控机制。新冠疫情造成国际交流合作减少、适应气候变化的政治意愿降低和资源竞争加剧，这削弱了环境保护在相关发展规划和政策中的地位。(22)"Adaptation gap report 2021：the gathering storm：adapting to climate change in a post-pandemic"，https：//www.unep.org/resources/adaptation-gap-report-2021，visited on 1 Sep.2022.在后疫情时代，如何实现新冠疫情防控与边境环境法治的协同推进，打造环境友好和创新驱动的经济增长模式，助力区域实现更好、更绿色和更智能的疫后重建(23)中国新闻网：《中国参与澜湄及湄公河次区域合作2021年十大新闻发布》，https：//www.chinanews.com.cn/gn/2022/01-28/9664069.shtml，登录时间：2022年9月1日。，更需要从统筹自身安全和共同安全的视角进行构思。
(三)总体国家安全观视角下边境环境法治的内涵表达与建设路径
1.内涵表达：“安全”“发展”双线并行
总体国家安全观体现的是把安全与发展置于同等重要地位的新战略，符合当今新冠疫情防控常态化背景下，边境地区在把好安全关的同时关注发展问题的趋势。
本文认为，《陆地国界法》中涉及环境保护相关的规定体现了在安全、发展双线并行的战略背景下，以安全为基础、以发展为重点的具体导向，契合总体国家安全观蕴含的理念。根据《陆地国界法》第一条(24)《陆地国界法》第一条：为了规范和加强陆地国界工作，保障陆地国界及边境的安全稳定，促进我国与陆地邻国睦邻友好和交流合作，维护国家主权、安全和领土完整，根据宪法，制定本法。的立法目的条款，“维护国家主权、安全和领土完整”是该法的最终目的，要实现这一目的则必须依托“保障陆地国界及边境的安全稳定”这一安全目的、与“促进我国与陆地邻国睦邻友好和交流合作”这一发展目的。《陆地国界法》第三至五章的体系架构呈现出“防卫-管理-合作”的逻辑进路，在三章中均存在涉及环境法治建设的内容，这些规定呈现出从笼统概括到深化细化、从保障安全稳定到加强各方合作的顺序。在第三章“陆地国界及边境的防卫”中，第二十五条第二款规定“边防基础设施的建设和维护在保证国家主权、安全和领土完整的前提下，兼顾经济社会发展、自然资源和生态环境保护、野生动物迁徙、居民生产生活的需要”，说明陆地国界及边境的安全稳定是边境环境法治建设开展的先决条件。第四章“陆地国界及边境的管理”，分为“一般规定”“陆地国界管理”和“边境管理”三节内容，第一节“一般规定”中第二十八条规定，在边境地区设立跨境合作区域或者开展跨境合作活动时应符合边防管控要求，不得危害边防安全；
第三节“边境管理”中第四十五条规定了国务院有关部门以及边境地方省级人民政府在生态环境保护与污染防治方面的责任，为与第五章“陆地国界事务的国际合作”中第五十四条(与陆地邻国协商在双方接壤区域设立生态保护区)、第五十五条(边境地方县级以上人民政府与陆地邻国相应行政区域地方政府开展生态环境合作)、第五十六条(国务院有关部门与陆地邻国相关部门在自然资源利用、生态环境保护领域开展合作)进行衔接做出了先行规定。
因此，在总体国家安全观视角下，边境环境法治建设应以《陆地国界法》中的现行规定为依据，在重视传统安全的基础上，关注非传统安全中的环境安全，深化、细化相关规定，进而探索边境环境法治建设在发展层面推进的可能性与可行性。
2.建设路径：“良法”“善治”协同推进
如前所述，在总体国家安全观视角下，边境环境法治在安全、发展双线并行的战略背景下表现出以安全为基础、以发展为重点的具体导向。而边境环境法治建设本身的制度设计，应通过“良法”筑牢环境安全之基，通过“善治”实现长效发展。
良法：以“安全”为中心硬化法制约束。边境环境问题立法应涵盖污染防治、资源保护、生态修复等多方面环境问题。对边境环境问题的规制应以总体国家安全观为指引、以“安全”为基础展开。在以习近平法治思想指引生态文明法治建设的宏观背景下，以法治维护边境环境安全必须依托完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系(25)《习近平在中央全面依法治国会议上强调 坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，《人民日报》2020年11月18日第1版。。目前，我国仅有《陆地国界法》一部统筹规定边界管理的法律，对边境环境法治建设的关注不足，因此应当加强国内法方面的“立改废释纂”工作，优化完善边境环境法治的制度设计，结合边境地区安全与发展的实际需求落实总体国家安全观。
善治：以“发展”为中心优化治理体系。在良法的基础之上，还需基于边境地区自身的特色，构建多方参与、多元共治的边境环境治理体系。边境环境法治建设的开展离不开双边、多边合作，不仅需要在国内立法中明确边境环境治理的互动性和包容性，还需立足于国际法律框架中的现有成果、结合国家间边境地区合作发展的实际需要，完善治理结构与治理机制，实现“保障安全—风险预防—绿色发展”的多方面、渐进式边境环境治理体系。
如前所述，我国目前涉及边境环境保护的法律体系尚不完备，如欲切实推进边境环境法治建设，必须加强系统性立法。
(一)加强边境地区环境问题系统性立法
在《陆地国界法》出台以前，我国与十个陆地邻国签署了边界管理制度协定，围绕边界事务、口岸、执法、跨境合作、基础设施建设等建立了有效的沟通与合作机制。但在国内立法层面，1999年起累计有340人次的全国人大代表先后提出15件关于制定陆地国(边)界法的议案和建议，《陆地国界法》方于2021年表决通过。(26)李倩文：《陆地国界法及时亮剑 维护国家主权安全发展利益》，《中国人大》2021年第21期，第50页。虽然我国与邻国之间签订的边界协定对于边境地区的治理起着较为重要的指导作用，但双边协定作为国际法层面的成果，还需要在国内法中就具体内容进行细化与完善。因此须以《陆地国界法》的实施为契机，完善边境立法，结合边境地区特色就边境环境问题进行系统性立法。
1.边境地区环境问题系统性立法的必要性
首先，我国边境环境法治建设虽有法理基础与法律依据，但缺乏专门针对边境地区环境问题的系统性法律规范，与边境地区的重大战略意义以及推动生态文明建设在边境地区有效开展的实际需求不相匹配。目前，国内法中缺乏关于边境地区环境保护的专门立法，在地方立法层面也仅有云南省专门针对边境地区环境保护问题颁布实施了《云南省边境口岸地区环境保护规定》(云南省人民政府令第40号)。《陆地国界法》中关于环境问题的规定较为笼统，大部分的规定更似是一种价值宣示，或是对《立法法》中关于地方立法等内容的再度强调，未能真正结合边境地区发展实况、边境地区环境问题实际诉求细化规定。
同时，边境地区环境问题立法缺乏系统性、整体性的规定，还将影响边境地区环境治理的切实推进。《陆地国界法》在第六条一至四款中就外交部、国务院公安部门、海关总署、国家移民管理部门的职责范围进行了具体的规定，但并未提及环境保护相关的职责。根据第六条第五款中“国务院其他有关部门按照各自职责分工，依法行使职权，开展相关工作”的规定以及第四十五、四十六条(27)《陆地国界法》第四十五条：“国务院有关部门和边境省、自治区的各级人民政府应当采取措施保护边境生态环境，防止生态破坏，防治大气、水、土壤和其他污染。”第四十六条：“国务院有关部门和边境省、自治区的各级人民政府应当采取措施预防传染病、动植物疫情、外来物种入侵以及洪涝、火灾等从陆地国界传入或者在边境传播、蔓延。”的规定，边境环境法治建设的相关工作应由自然资源部、生态环境部主导牵头开展，边境地区省级地方人民政府积极履行职责。同时，根据《中共中央、国务院、中央军委关于新时代加强党政军警民合力强边固防的意见》，要在党的集中统一领导下落实沿边沿海各级党委主体责任，统筹强边固防、脱贫攻坚、兴边富民、生态保护等工作。(28)《中共中央政治局召开会议 分析研究当前经济形势和经济工作 审议〈关于新时代加强党政军警民合力强边固防的意见〉中共中央总书记习近平主持会议》，《今日象山报》2018年4月24日第4版。未来边境环境法治建设究竟由谁牵头展开，采取何种体制机制有效推进，《陆地国界法》并未给出明确答复，亦未能与已有的规定进行充分衔接。
因此，本文认为，应当梳理和整合涉及边境地区环境保护的现有规定，为边境环境法治建设选择适当的体制机制并在系统性立法中予以明确。
2.边境地区环境问题系统性立法的可行性
边境地区的环境问题涉及跨境污染防治、进出口检疫、跨境资源共建共享、防范外来生物风险、跨境生态保护等多层次、多方面环境问题，针对边境环境问题的系统性立法符合当前环境法典以可持续发展作为逻辑主线(29)吕忠梅：《发现环境法典的逻辑主线：可持续发展》，《法律科学(西北政法大学学报)》2022年第1期，第80页。、分编编纂的“适度法典化”思路。针对边境环境问题的系统性立法是环境法典编纂大环境下结合边境地区问题的具体阐述，有助于实现边境地区“保障边境环境安全—预防跨境环境污染—跨境共治共享资源”的环境法治建设目标。而同环境法典的编纂类似，关于边境地区环境问题的相关规定并非无迹可寻，而是零散地分布于现行的法律法规体系之中，边境地区环境问题实际上已存在一定的立法基础，为系统性立法降低了难度。
以过境生物安全风险防范问题为例。《生物安全法》第二十三、二十七、三十一条做出了总括性的规定；
《陆地国界法》第六条第三款、第四十六条明确了海关总署、国务院有关部门和边境省、自治区的各级人民政府对组织进出境监督管理工作、保护边境生态环境的职责，就边境生物安全风险防范问题进行了进一步的细化规定，强调了以边境安全为核心展开过境生物安全风险防范的重要性；
《海关法》明确了海关总署与海关在对外开放的口岸和海关监管业务集中的地方开展业务，赋予了海关依法独立行使职权的地位、并对货物的依法检疫等问题进行了更为具体的阐述(30)《海关法》第二条、第三条、第二十七条。；
《进出口商品检验法》第四条明确了国家商检部门设在各地的进出口商检机构在管理所辖地区的进出口商品检验工作时“应当根据保护人类健康和安全、保护动物或者植物的生命和安全、保护环境……维护国家安全的原则”，从商品检验的角度对防范外来生物安全风险作出规定；
《国境卫生检疫法》虽在新冠疫情暴发之后尚未作出修改，但亦明确了在国境口岸实施传染病检疫、监测和卫生监督工作的法律依据(31)《国境卫生检疫法》第二条。。
本文认为，边境地区环境问题的系统性立法，首先应以《陆地国界法》中关于边境环境保护的框架性、总括性规定为基础；
其次，应全面梳理、整合环境保护领域立法中涉及边境地区环境保护的现有规定，明确系统性立法需涵盖的内容与涉及的责任主体。在以独立的《边境环境保护法》制定出台为目标的同时，还应结合当前我国环境法治建设的发展现状，在相关的环境保护法律中增添与边境地区环境保护相关的元素，编织起多部门协同合作的法律制度网络。
(二)边境地区环境问题系统性立法的路径
1.《边境环境保护法》的制定
(1)以界为起点：强化“硬边界”约束意识
边界系根据国与国之间边境地区交界处的地理状况、人文状况等多重因素划分而成的界线，边界固定、明晰、不可动摇的硬属性是维护边境地区安全的题中之义(32)王亚宁：《浅析硬边界的内涵》，《边界与海洋研究》2019年第3期，第82页。。如何界定和防治跨境污染、如何防范外来生物风险等问题，系围绕硬边界守护边境安全的重要议题。维护边界的稳定才能为防治跨境污染奠定良好的基础。同时，边界是严防外来生物风险的重要关卡，海关总署、进出口商品检验机关都在此环节发挥着重要的作用。
不同于先对污染防治问题进行讨论，而后再讨论资源保护、生态保护问题的传统环境立法(如现行《环境保护法》)，边境环境问题的系统性立法必须先行考虑环境安全，围绕“硬边界”进行严格的法制约束，而后再解决其他环境问题，体现通过保证“硬边界”的稳定以防范外来生物风险、防控边境环境风险的立法思路。
值得关注的是，“生态安全”“环境安全”“生态环境安全”等表述相近的概念在法律视域下的具体含义还未形成通说，也缺乏确切的阐释(33)周娴，陈德敏：《生态环境安全的实践困境与法治进路》，《重庆大学学报(社会科学版)》(2022年10月9日网络首发)，https：//kns.cnki.net/kcms/detail/50.1023.C.20221008.1439.002.html，登录时间：2022年10月23日。。本文在探究前述概念时，重点在于区分传统安全与非传统安全，呼吁在边境环境法治建设过程中完善立法以突出对“生态安全”“环境安全”“生态环境安全”等非传统安全的强调，因此在提及前述概念时未进行较为明确的区分界定或统一概念的使用。在边境地区环境问题立法不断成熟的过程中，应结合当前环境法治建设的最新动向，进一步规范和明确相关术语的定义与使用。
在注重维护“硬边界”安全与稳定的前提下，边境地区环境问题立法的重点将落在跨境环境污染防治问题上。跨境环境污染的防治问题在国际环境法层面上已经得到了重视，《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》《长程越境大气污染公约》等重要的国际条约为防治跨境污染做出了相应的规定。我国可参照这些公约，结合我国的实际需要，完善关于跨境环境污染防治的法律规定。
(2)由保护到发展：合作共享跨境生态资源
本文认为，在就保障边境地区环境安全与防治跨境污染等问题做出规定后，边境地区环境问题的系统性立法还应关注跨境生态资源的共建共享。近年来，随着“一带一路”政策的不断深化落实，我国与周边国家之间的睦邻友好关系得到了长足的发展，边界已不再只具有分隔国家主权的传统功能，而成为连接不同国家和人民之间交往和友谊的桥梁和纽带。(34)周健：《新中国解决陆地边界问题的国际法实践》，《边界与海洋研究》2021年第3期，第39页。不同国家边境地区之间更应携手共进，将边境地区跨境资源的生态效益转变为经济效益。
《陆地国界法》第五十四条规定，“经与陆地邻国协商，可以在双方接壤区域设立跨境经济合作区、跨境旅游合作区、生态保护区等区域”，可见跨境生态资源的保护、合理开发与利用是今后一段时期边境地区间环境规划与发展的重要方向。基于当前环境法典编纂以“可持续发展”为逻辑主线的价值导向以及注重生态保护优先的“生态环境法典”编纂思路，跨境生态资源的合作共享也必须建立在“先保护、后开发”的基础之上。
首先，因跨境生态资源涉及判断资源的归属和分配问题，在立法中宜在强调“硬边界”的划分规则和安全稳定的基础之上，结合我国与陆地邻国接壤的边境地区实际情况作出具体规定。其次，应结合《陆地国界法》第五十四、五十五、五十六条，边境地区与陆地邻国主管部门应对自然资源利用、生态环境保护的合作机制构建作出具体规定，在进行立法时必须关注野生动物迁徙、防止野生动物越境贩卖等热点环境问题，对生态资源的保护形成多方面、多要素的考量。在明确跨境生态资源的归属、分配，并形成良好有序的跨境生态资源保护机制的基础上，边境地区之间方可依托生态资源发掘生态效益，进行跨境自然景观、人文景观等方面的合作。
2.在环境法典编纂与单行法修改中融入边境特色
环境法典的编纂意味着未来我国环境法律体系将迈入由环境法典统合规定、单行法律法规细化规定、环境法律渊源愈发多元化的环境法律体系新时代，因此仅有边境地区环境问题系统性立法不足以全面涵盖边境地区的环境与资源保护问题，还需在环境法典的编纂和单行法的修改中融入边境特色。
增加有关边境地区环境问题的条款。尽管边境地区环境问题无法像环境污染防治、自然资源保护和利用、生态环境保护、低碳绿色发展等问题在环境法典编纂中独立以分编的姿态予以呈现，但因不同的边境地区有不同的环境特点，边境地区内的环境与资源保护问题还涉及与邻国的合作，在各个环境问题领域中，边境地区的特殊性都应得到考虑。
本文认为，在环境法典的编纂过程中，在每一分编内应就涉及边境地区的问题做出框架性的规定。同时，《湿地保护法》《防沙治沙法》《荒漠化防治法》《森林法》《草原法》等多部单行法，应结合边境地区的自然环境条件和发展现状做出细化规定。
完善边境环境法律责任问题的相关立法。《陆地国界法》第六章虽然对违反《陆地国界法》有关规定所需承担的法律责任进行了规定，但其中大部分规定局限于行政处罚与治安管理处罚的范围内。
就刑事责任而言，目前我国《刑法》第六章“妨害社会管理秩序罪”的第五节“妨害公共卫生罪”已经对妨害传染病防治罪、妨害国境卫生检疫罪等作出了规定，在第六节“破坏环境资源保护罪”中也对多种环境犯罪进行了定罪量刑的规定，在维护边境环境安全方面我国刑法已有较为全面与成熟的立法经验。本文认为，边境地区这一犯罪地点虽然具备一定的特殊性，但判断罪与非罪时，遵循现行刑法中对犯罪构成要件的规定即可，无需在法条中单独就边境地区的环境犯罪问题进行强调。在个案分析时，更应偏重考量犯罪行为的具体形式及其带来的风险与危害，如环境犯罪发生于边境地区或对边境地区的环境带来了风险或损害，可根据具体情况视为“情节严重”或“情节较为严重”。
就民事责任而言，目前我国最高人民法院关于适用《中华人民共和国涉外民事关系法律适用法》若干问题的解释(一)第十条规定，有“涉及环境安全”的情形时，涉及中华人民共和国社会公共利益、当事人不能通过约定排除适用、无需通过冲突规范指引而直接适用于涉外民事关系的法律、行政法规的规定，人民法院应当认定为《涉外民事关系法律适用法》第四条(35)《涉外民事关系法律适用法》第四条：中华人民共和国法律对涉外民事关系有强制性规定的，直接适用该强制性规定。规定的强制性规定，一定程度上体现了对“环境安全”的重视。除此之外，我国还应基于《民法典》《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》等民事法律中与环境侵权责任有关的最新规定，结合跨境环境侵权责任的特点，对《涉外民事关系法律适用法》进行适当的修改，对跨境环境侵权行为和普通侵权行为适用法律的情况作出区分。
(一)国内环境法治建设层面
法律的执行与推进离不开有关部门的协作与配合，在通过国内立法为边境环境法治提供法律上的硬保障之后，还需进一步思考如何构建良好的边境环境治理体系。
1.建立健全边境环境治理体制机制
如前所述，边境地区基于其所处的不同地理位置而呈现出不同的自然地貌，在涉及边境地区生态保护、自然资源开发利用的相关工作时，更容易出现自然资源保护与边境地区管理交错进行的局面，如不紧密结合边境地区环境状况与边境地区合作机制特色进行环境治理，容易出现多个部门各自职责法定、却难以协作以落实责任的尴尬局面。因此，结合边境地区在地理意义、政治意义上的特殊性，边境环境法治建设更需依托独立的统筹协调机构开展。
《陆地国界法》于第九条中提及“统筹协调机构”(36)《陆地国界法》第九条：“军地有关部门、单位依托有关统筹协调机构，合力推进强边固防，组织开展边防防卫管控、边防基础设施建设与维护管理等工作，共同维护陆地国界及边境的安全稳定与正常秩序。”，但并未对其内涵做出说明，且该“统筹协调机构”的作用局限于“边防防卫管控、边防基础设施建设与维护管理”，无法有效涵盖边境环境治理职能。尽管目前我国设有国家边海防委员会，但根据《国务院议事协调机构设置的通知》(国发〔2008〕13号)，国家边海防委员会的具体工作由总参谋部承担，国家边海防委员会自身并非法定实体单位(37)周卫国：《我国〈陆地国界法〉制定和实施中的几个重要问题》，《边界与海洋研究》2021年第6期，第32页。，边境地区环境治理体制机制存在法律语境的空白。在未来国内环境法治发展的进程中，应当充分重视边境地区的独特地位，根据边境地区环境问题系统性立法的进展，进一步明确专管边境环境问题的部门以便统领边境环境治理工作。
2.稳步推进边境环境行政执法改革
在环境行政执法层面，边境地区生态保护跨境合作的模式已体现出多层级和重视基层法治建设的趋向。以生态保护跨境合作为例，云南与广西两省区在与缅老越三国合作中，开创性地形成了“市(县)—乡—村”三级友好模式(38)张高原：《韧性理论视阈下边疆生态安全屏障建设路径探析》，《西南民族大学学报》(人文社会科学版)2022年第7期，第33页。，未来边境地区的环境法治建设更需依托基层力量开展。
边境地区的环境保护并非单方之举所能实现，需要我国边境地区人民政府与接壤邻国人民政府展开长效合作。国内法层面基层环境行政执法相关规定的缺失，将不利于边境地区环境执法的开展，更会影响跨境环境保护合作的成效。目前我国执法权下沉改革(39)2019年1月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，在全国推开了执法权下沉到底的改革。仍在进行当中，2021年修订的《行政处罚法》第二十四条(40)《行政处罚法》第二十四条规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。”已体现了执法权下沉至乡镇人民政府、街道办事处的趋向。但哪些事项的行政处罚权属于《行政处罚法》第二十四条中规定的“基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权”，乡镇机关执法队伍建设如何有序推进，边境地区与非边境地区之间的执法权下沉改革有无差异，要准确回答这些问题，还需要行政执法方面的改革成果与边境环境法治建设进一步协调。
3.从国内法治建设到国际法治建设
以跨境污染防治为例，国内法层面上虽已针对不同的污染源制定了内容丰富、层次完备的污染防治单行法，然而边境地区的污染问题不同于一国境内的污染问题，边境地区污染问题的“防”与“治”都必须紧扣“跨境”的属性与特点来解决，仅针对污染源的特质进行专门立法不足以彻底解决跨境环境污染的问题。跨境环境污染的防治首先要求依托“硬边界”的位置判断跨境污染是否存在、评估污染程度的大小；
其次应充分调动“硬边界”两侧的边境地区合作应对跨境污染防治的积极性，发挥不同层级政府的治理作用，形成两国多部门协调合作的治理网络。
(二)国际环境法治层面：以“安全-发展”为脉络构建“界-区-空间”的治理体系
1. 边境安全保障：落实国际、双边协定的遵约履约机制
边境地区的环境治理离不开国际环境法层面上国际法主体对相关协定、条约的遵守与履行。《巴黎协定》生效之后，国际环境条约的遵约机制呈现出从“促进遵约+处理不遵约”到“促进遵约”的范式转换(41)冯帅：《多边气候条约中遵约机制的转型——基于“京都—巴黎”进程的分析》，《太平洋学报》2022年第4期，第35页。。较之“争端解决制度+国家责任制度”的事后救济模式(42)朱鹏飞：《国际环境条约遵约机制研究》，《法学杂志》2010年第10期，第18页。，国际环境条约的遵约机制以一种新型履约保障机制的姿态出现，在国际环境法治领域起着日益重要的作用，对争端解决、责任与赔偿等传统国际法履约保障制度进行了发展和扬弃(43)邹玥屿，高翔：《〈生物多样性公约〉遵约问题初探》，《环境与可持续发展》2021年第6期，第47页。。目前我国已加入多项与边境环境保护相关的国际环境公约，例如《湿地公约》和《生物多样性公约》，我国应当依据公约规定履行国际义务、和相关缔约方开展合作，并准确撰写和及时提交国家报告以落实公约的遵约履约机制 。同时，我国也应当与相关邻国紧密合作，落实双边边界管理协定关于边境环境保护的规定。
2.边境地区共治：形成应对环境问题的城市群协作效应
如前所述，总体国家安全观视角之下，边境地区的治理不仅事关我国自身的国土安全，也关系到接壤邻国的边境安全。因此边境地区的治理，不仅要从系统性立法层面高屋建瓴，还应注重发挥边境地区相邻城市群之间的协作效应。应当看到的是，《陆地国界法》的相关规定已有意识地对边境地区地方政府的权责予以强调。第四十九条中提及，国家可以与有关陆地邻国协商建立边界联合委员会机制；
第五十五、五十六条规定，边境地区县级以上人民政府可以与陆地邻国相应行政区域地方政府开展合作。
早在1992年，亚洲开发银行提出大湄公河次区域经济合作的提议后，云南省就以省级地方政府的身份参与合作，成为中国最早参与次区域合作的省份；
1994年中国正式以国家身份加入大湄公河次区域经济合作，并授权云南省承担参与合作的主体角色，云南省与次区域国家在众多领域积极开展合作，取得了巨大的成就，云南省的主体地位也得到了亚洲开发银行和中国政府的共同认可(44)李秀芳：《次国家行为体参与区域合作的实践逻辑解析——以云南参与大湄公河次区域合作为例》，《印度洋经济体研究》2020年第3期，第107—108页。。2021年12月，“澜沧江—湄公河地方政府合作论坛”在广西北海市成功举行，缅甸驻华大使苗丹佩指出，地方政府合作是澜湄合作的基础。(45)澎湃新闻：《澜沧江—湄公河地方政府合作论坛在广西北海市成功举行》，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_15902171，登录时间：2022年10月21日。
目前，我国与邻国的合作依托双边条约有序展开，“一带一路”政策的落地更促进我国边境地区政府与陆地邻国相应行政区域地方政府之间签约合作。边境地区环境治理需要具体结合边境地区的实际情况。尤其在自然保护地建设的过程中，涉及自然资源权属以及原住地居民自然资源权益保护的事宜，更需要尊重边境城市的文化传统与风俗惯例，为边境城市居民参与自然保护地建设提供更为友好的公众参与氛围。为实现这一目的，边境地区政府应当与陆地邻国相应行政区域的地方政府共同完善治理体系，容纳多方主体参与边境共建，设计更为科学合理的边境治理机制。
3.边境空间保护与开发：发挥地区自主性，统筹陆海空资源
现代世界以陆地为中心的领域化实践，正在受到“超越大地”的地理理论探索的挑战(46)Elden Stuart，“Terrain，politics，history”，Dialogues in Human Geography，Vol.11，Issue 2，2021，p.175.，现代社会正日益将触角延伸到空域、底土、海洋、沼泽等非陆土空间。(47)刘玄宇，刘云刚：《海洋本体论及其视角下的南海海洋国土治理研究》，《地理学报》2022年第9期，第2376页。我国提倡秉持和平、主权、普惠、共治原则，把深海、极地、外空、互联网等领域打造成各方合作的新疆域。(48)自然资源部：《党的二十大代表访谈丨持续深耕建设海洋强国关键领域》，https：//mp.weixin.qq.com/s/_CiRP-x-9pIWUD-KFLu06g，登录时间：2022年10月22日。但目前，在国内立法和国际合作层面都存在空间资源保护开发利用不足，未能充分形成“界-区-空间”系统管控链条的问题。以陆海空间开发保护为例，《陆地国界法》存在与跨界水相关的规定(49)《陆地国界法》第三十四条：国务院有关部门和边境省、自治区的各级人民政府应当采取措施维护界河(江、湖)走向稳定，并依照有关条约保护和合理利用边界水。，但主体内容围绕“陆地”展开，与涉海问题、空间及地下资源开发利用等问题联系不够紧密，不足以体现“山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”(50)《推动绿色发展，促进人与自然和谐共生》，《人民日报》2022年10月17日第3版。的整体系统观。同时，目前流域国家间合作有待加强，水资源公平利用和管理需要进一步达成一致(51)屠酥：《澜湄水资源安全与合作：流域发展导向的分析视角》，《国际安全研究》2021年第1期，第78—79页。。2010年的数据显示，澜湄流域每年向海洋输送22800吨塑料垃圾，中国在该流域各国中所占的份额为27.7%(52)Jambeck Jenna R. ，Geyer Roland，Wilcox Chris，Siegler Theodore R.，Perryman Miriam，Andrady Anthony，Narayan Ramani，Law Kara Lavender，“Plastic waste inputs from land into the ocean”，Science，Vol 347，Issue 6223，2015，p.769.，陆源海洋塑料污染这一跨界、跨领域问题要求流域各国进一步加强从跨界河流到海洋保护开发利用的国际合作。
在自然地理条件与人文地理因素趋同较高的邻国间边境地区，更应立足于空间资源保护、开发及利用的背景，注重陆、海、空、地多维自然要素的协同增效，吸纳多方主体参与边境地区环境治理、建立健全合力治边体制机制(53)方盛举，张增勇：《总体国家安全观视角下的边境安全及其治理》，《云南社会科学》2021年第2期，第107页。。本文认为，边境空间保护与开发应建立在边境地区共治的基础上、充分发挥国家间边境地方城市的协同效应，将国内、国际法治层面的成果付诸实践。在国内法层面，早在2019年，中共中央、国务院就以党内法规的形式出台了《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》；
2021年，《生态环境部关于实施“三线一单”生态环境分区管控的指导意见(试行)》的出台，又对“衔接国土空间规划分区和用途管制要求，协同推进空间保护和开发格局的优化，建立全域覆盖、分类管理的生态环境分区管控体系”作出了进一步强调；
“陆海统筹”“守护美丽海洋”的海洋强国发展战略(54)中华人民共和国生态环境部：《“十四五”海洋生态环境保护规划》，https：//www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk03/202202/W020220222382120532016.pdf，登录时间：2022年7月26日。，更凸显了对国土空间合理规划、协同多种环境要素的重要性。在陆海协调统筹范围不断向内陆腹地和海床扩展的过程中，应根据空间不同功能实行分区管控，推进海陆开发与保护的协调，以促进沿海地区高质量发展，实现门户城市引领策略，响应“一带一路”倡议。(55)候勃，岳文泽，马仁锋，王腾飞，贾艺璇：《国土空间规划视角下海陆统筹的挑战与路径》，《自然资源学报》2022年第4期，第883页。而在国际法层面，2021年《生物多样性公约》缔约方第十五次大会上通过的《昆明宣言》(56)"Kunming Declaration"，https：//english.mee.gov.cn/News_service/news_release/202110/t20211015_956693.shtml，visited on 26 July.2022.强调对区域保护和空间规划工具的使用，重视加强《生物多样性公约》《联合国气候变化框架公约》《联合国防治荒漠化公约》等多边公约间的联动协调。因此，边境地区的保护与开发，应遵循由界到区、由区到空间、统筹陆海空多种自然资源的逻辑，在遵循环境科学规律、制定清晰的环境标准、完成自然资源登记与调查的基础之上，尽可能容纳多方主体参与边境地区的环境治理，设计合理的人本主义解决方案(57)何志鹏：《国际法治：一个概念的界定》，《政法论坛》2009年第4期，第74页。。
如前所述，边境环境法治离不开科学合理、与时俱进的法律制度，也离不开多方主体参与、上下融通的治理体系。边境环境法治的发展仍在继续，本文认为，在正视现存立法缺陷、执法现状的同时，要立足于区域的法治建设实践经验，对国内外环境法治的未来发展进行更为合理的编排布局，继续深化边境环境法治的发展。
(一)探索国内环境法治新发展：重视边境地区的独特地位
在法律立改废释纂的过程中，是否需要重视边境地区的独特地位、为边境地区的地方立法留出较为灵活的空间，是一个值得讨论的问题。目前，我国《立法法》为民族自治地方人民代表大会与经济特区所在地的省、市人民代表大会在地方立法上赋予了较为宽松灵活的权限。《立法法》第七十四条规定了经济特区所在地的省、市人民代表大会及其常务委员会可根据全国人大的授权规定制定在“经济特区范围”内实施的法规；
而第七十五条则规定民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化特点制定自治条例和单行条例，并可依照当地民族特点在不违反相关原则规则(58)“不违反相关原则规则”指《立法法》第七十五条第二款规定，“自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。”的情况下对法律和行政法规的规定做出变通。
本文认为，民族自治地方与经济特区本质上仍然是与“中央”这一区位相对的“地方”区位，但基于其地区特色和发展需求，《立法法》就其地方立法做出了较为灵活的规定。而在总体国家安全观的视角下，边境地区作为“地方”区位的一种呈现形式，基于其复杂多样的属性和重要的战略地位，与民族自治地方和经济特区一样具有特殊的区位意义。因此，待边境地区法治建设发展趋于成熟后，在涉及边境安全等重要事项时，《立法法》中或可参考第七十四条的规定及表述，在一定程度上允许边境地区省级人民代表大会及其常务委员会根据全国人大的授权制定在“边境地区范围”内实施的法规。
(二)挖掘国际环境法治新动力：重视次区域的先行作用
国际环境法在发展的过程中，最初更为重视促成各国达成共识、构建“自上而下”的国际环境法体系。而《联合国荒漠化防治公约》等条约的发展，标志着国际环境法转向尊重各国的实际情况、允许各国制定自主发展计划以达成公约所欲实现的目标(59)胡耘通，冯子轩：《论可持续发展背景下荒漠化土地治理的国际对策与国内回应》，《可持续发展·环境保护·防灾减灾——2012年全国环境资源法学研究会(年会)论文集》，第583页。，“自上而下”的国际环境法立法模式逐渐向“上下融通”而演进。随着国际竞争的加剧，地区环境包括地区政策的重要性愈发突出，个体公民对地区的归属感、依附性使其视所处地区的发展状况为生活质量和个人幸福的基本保证，地方社区也由此承担更多的责任(60)龚铁鹰：《国际关系视野中的城市——地位、功能及政治走向》，《世界经济与政治》2004年第8期，第40页。。“上下融通”的国际环境法立法模式，使次区域的协作发展在构建国际环境法治的过程中起着更为重要的作用：从全球范畴来看，区位接近的国家地区之间在遵循国际环境条约的基础上，根据区域特色形成相应的环境保护组织(61)Ben Boer著，马亮译，区树添校：《亚太地区国际环境法：区域性进展图景》，《环境法评论》第四辑，第22页。；
从国家范畴来看，边界两侧的边境地区政府在遵循双边协定的基础上，根据城市环境治理的实际需要形成合作关系。
目前，只有核事故、石油的海上运输和太空活动相关的三种国际法律制度规定了跨界环境损害的赔偿责任，许多本可确立起责任机制的多边环境协定因为未能吸引足够多的国家加入而无法生效(62)Jesse L. Reynolds，马亮、黄之奇译，常若琼校：《国际环境权利的法经济学分析》，《环境法评论》第六辑，第197页。。立足国际环境法的视野，应对气候变化、保护生物多样性不仅需要世界各国在国家层面积极履约，还需要在次国家、微区域层面探索构建符合地区实践的环境法治体系，边境地区之间的合作能够提供诸多实践经验。诸多现行国际环境法基本原则来源于国内环境法上的先进经验，因此更应充分挖掘次区域在国际环境法治中的地域特色，为探索多方共建的环境治理体系、为国际环境法治的更新发展提供实践经验。
在总体国家安全观的视角下，边境环境法治的建设不仅要推动国内环境治理体系与治理能力的现代化，更要求我国将自身环境法治建设置身于人类命运共同体的大环境中。在保障环境安全的视角下，我国边境环境安全与接壤邻国的环境安全一体共生，实现双边、多边合作的前提是强化国内法制约束，打造出具有中国特色的“安全-发展-共建”边境环境法治脉络，以环境安全之基促环境保护合作。而在实现边境环境保护合作发展的视角下，跨境环境污染的治理需要依托双边、多边合作展开，自然资源的保护、开发与利用更需要打造多层次、全方位的资源共享共建网络，在国内、国际法治框架下通过多种手段与途径深化边境环境治理体系变革。以总体国家安全观指引边境环境法治建设，既有利于国内法充分衔接国际环境法发展最新趋势，也有助于以区域实践反哺国内国际环境法治革新，打造理论指导实践、实践反哺理论的环境法治格局。
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