许丽英，张兆杰
（1.中共黑龙江省委党校，黑龙江 哈尔滨 150080；
2.黑龙江兆杰律师事务所，黑龙江 哈尔滨 150003）
当前，在全面推进依法治国、建设法治中国的进程中，信访工作作为一项具有中国特色的治理制度，不仅是维护群众权益、解决群众合法诉求的重要渠道，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。2022年2月25日中共中央、国务院发布的《信访工作条例》（以下简称“新条例”），已于同年5月1日起正式施行。新条例的发布与施行，对于坚持和加强党对信访工作的领导，提高信访工作规范化、制度化建设水平，推进国家治理体系和治理能力现代化建设具有重大意义。
与2005年国务院发布的《信访条例》相比，《信访工作条例》有诸多重大变动，具有层次高、覆盖广、党领导、便民性、重保障等特点。
（一）鲜明的政治性
坚持党的领导是新的《信访工作条例》的突出特色。在我国，党政军民学、东西南北中，党是领导一切的。信访工作当然也不例外。只有坚持党的领导，才能保证信访工作坚定的政治方向；
只有坚持党的领导，才能建设一支对党忠诚、高素质、专业化的信访工作队伍。首先，信访工作具有法治性质。依法治国是一个系统工程，涉及国家治理的各个领域和方方面面，信访工作是依法治国这一系统工程的重要组成部分。从制度层面看，无论是《信访条例》，还是《信访工作条例》，均为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。而建设中国特色社会主义法治体系必须坚持党的领导。其次，信访工作肩负着党的群众工作的政治责任。信访工作从工作性质看，既是党和国家各级领导机关、人民团体和企事业单位的一项群众工作，也是一项政治工作，而无论是群众工作还是政治工作都必须坚持党的领导。
（二）规范的复合性
在我国国家治理制度体系中，无论是国家法律规范体系，还是党内法规制度体系，均有地位、层次之区别。而2005年的《信访条例》具有单一性。从法律规范的渊源和性质看，其是居于国家法律规范体系之中，是国务院制定并发布的行政法规；
从规制对象方面看，其适用的主体是行政主体，是对各级政府部门及其工作部门信访工作职责履行的调整或制约，是行政机关接受群众来信来访的工作依据。新的《信访工作条例》位于中国特色社会主义法治体系之中，是中国特色社会主义法治体系的组成部分，具有双重性。其既居于国家法律规范体系之中，属于行政法规；
又居于党内法规制度体系之中。与近年来中共中央制定发布的《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党政法工作条例》《中国共产党宣传工作条例》《中国共产党农村工作条例》等党内法规一样，都属于十分重要的党内法规。新的《信访工作条例》的双重属性是其突出特点之一。
（三）适用范围的广泛性
法律规范的适用范围与其效力范围不同。在我国法的渊源中，行政法规是由国务院制定、发布的，颁布后在全国范围内施行。而国务院所制定的“条例”，又分为不同的方面。《信访条例》顾名思义，是对于信访方面的工作作出的系统规定。现实生活中，存在信访问题的不仅仅限于国家行政机关，国家权力机关、国家司法机关、党的机关、政协机关、监察机关、社会团体，以及国有企事业单位均存在信访问题，而为有效解决本单位的信访事件，有的单位还成立了信访工作室，作为日常接待职工的来信来访部门，及时化解单位工作中存在的矛盾问题。然而，2005年《信访条例》仅仅是行政机关开展信访工作的依据，并未规定适用于其他组织部门。况且，该信访条例由于受制定主体的制约，也无法作为其他单位开展信访工作的依据。因此，为了适应形势、新阶段、新情况的需要，以及进一步推进治理体系、治理能力现代化的客观需要，《信访工作条例》扩大了适用范围，不仅适用于行政机关开展信访工作，而且也是除此之外的国家机关、群团组织、国有企事业单位开展信访工作的依据。由此可见，《信访工作条例》适用范围具有广泛性。
（四）内容的现代性
信访是法律法规赋予公民的一项基本权利，但这一权利的实现，既需要政治、组织保障，同时也需要物质保障。针对原有主要以来信或来访为主要的信访方式，为适应信息化、智能化、大数据等新技术快速发展的需要，《信访工作条例》在信访方式中专门增加了“信息网络”方面的内容，即公民、法人或者其他组织可以采用信息网络等形式进行信访，并要求各级党政机关、单位应当向社会公布网络信访渠道，规定各级党委和政府应当加强信访工作信息化、智能化建设，依规依法有序推进信访信息系统互联互通、信息共享。这些新规定一方面体现出《信访工作条例》内容的现代性，另一方面又与群众更加贴近，具有便民性。
（五）切实的保障性
有效的监督体系是确保责任落实的必要条件。首先，《信访工作条例》强化了对信访工作的督查问题。新条例对督查主体进行了明确，规定督查不仅限于党委和政府组织，还包括信访工作联席会议及其办公室，以及信访部门。其次，《信访工作条例》强化了信访工作的落实情况。以往由于对信访问题没有明确的考核规定，致使有的领导对待信访问题重视不够，或者采取不当手段、方式进行解决。针对此，《信访工作条例》不仅规定各级党委和政府对待信访问题应该予以高度重视，而且对于解决问题的手段、方式也予以明确，即“依法依规”、“就地解决”。《信访工作条例》尤其注重信访问题解决的效果，年度考核时领导班子和有关领导干部综合考核评价就包括对信访工作情况进行考核的内容。
由此可见，《信访工作条例》与原《信访条例》相比，具有质的飞跃。目前该条例已经实施，相信我国的信访工作在新的规范规制下，会开创新局面，走上新台阶。
《信访工作条例》是在习近平法治思想指导下，根据新形势、新任务、新要求，对信访工作应当遵循的原则进行了具有时代特色的阐释。其无论是领导主体、责任主体、价值取向，还是化解矛盾的依据、程序、方式，均与原《信访条例》规定的内容有所不同，具体体现在以下方面。
（一）坚持党的全面领导
新条例明确规定，“坚持党的全面领导，把党的领导贯彻到信访工作各方面和全过程，确保正确政治方向。”坚持党的全面领导是《信访工作条例》的最高原则、最大优势，能够确保信访工作始终沿着正确的政治方向前进，对于提高党领导信访工作的制度化、规范化水平具有重要意义。[1]众所周知，信访工作是一项重要的党的群众工作，关系到群众的切身利益，事关社会的和谐与稳定。既然信访工作是党的群众工作，因此就必须坚持党的全面领导。另外，信访工作能够为民解难、为党分忧，而这本身就体现了党的初心使命。因此，无论是信访工作本身的本质属性、功能作用，还是问题得以解决的政策、法律保障都离不开党的领导。
（二）坚持以人民为中心
新条例明确规定了信访工作的一项重要工作原则是坚持以人民为中心，践行党的群众路线，倾听群众呼声，关心群众疾苦，千方百计为群众排忧解难。信访工作坚持以人民为中心，是由信访本身性质决定的。2022年3月1日，在春季学期中央党校（国家行政学院）中青年干部培训班开班式上的讲话中，习近平总书记对信访工作作出重要指示时指出：“贯彻党的群众路线，首先要对群众有感情，真正把自己当作群众的一员、把群众的事当作自己的事。”从习近平总书记的重要指示中我们不难看出，新时期做好信访工作的技巧和方法有以下两点：一是要“对群众有感情”。如果对群众没有感情，总是抱着厌烦心理或抵触情绪，就永远做不好信访工作，更不会得到群众的理解支持。二是学会换位思考和处理问题。要把自己当作群众的一员，把群众的事当作自己的事。实践证明，一个智力正常的人，对自己的切身利益都是非常在意的。因此，各级领导干部能够把群众的事当作自己的事，就不可能存在办不了和办不好的问题。因此，《信访工作条例》规定了坚持以人民为中心的原则，既体现出中国共产党人的初心使命，又为有效解决信访问题提供了切实可行的办法。为切实维护人民利益，真正将人民利益至上落到实处，新条例明确规定了信访工作坚持以人民为中心的原则。
（三）坚持落实信访工作责任
信访工作责任制是信访工作落到实处的制度保障。2005《信访条例》规定，信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责。而《信访工作条例》是在全面从严治党、依规治党的进程中，在推进国家治理体系和治理能力现代化背景下制定的。因此，与2005《信访条例》相比，《信访工作条例》对信访工作责任的规定不只是对工作责任进行“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则性规定，而是将信访工作的重要性提高到了前所未有的高度，体现出较强的时代性和可操作性。如《信访工作条例》规定：党政要对信访工作同管、同抓、同责；
要抓好本人分管的具体工作，并要以同等的注意力和责任心抓好所处或分管部门信访工作。”这既是对“党政同责、一岗双责”进行了明确，而且也是对信访工作的责任主体的首次强调。另外，《信访工作条例》对“党政同责、一岗双责”进行了闭环的责任系统设计，如果负责信访工作的领导及工作人员对本职工作不认真负责，未依照规定履行自己的职责，其失职行为致使单位或服务对象造成损失的，要受到追责。
（四）坚持依法按政策解决问题
按政策解决群众现实生活中遇到的急难愁盼等问题，是中国共产党人的初心所决定的，也是中国共产党百年来的价值追求。从理论层面看，政策与法调整的范围、方式既有联系，又有区别。政策是法制定的依据，法是政策的条文化、规范化、定型化。新时代，党中央、国务院为满足人民群众对美好生活的新期待出台了一系列政策，但有些规定目前在现行法律中还没有具体规定。因此，坚持依法按政策解决问题能够最大限度地满足人民群众对美好生活的向往，并使其变为现实。另外，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视信访问题，并把其作为全面依法治国要解决的一个重要问题。党的十八大报告明确指出：“要建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。”[3]党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：要改革信访工作制度，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。[4]其实，信访的本质属性是群众合法的诉求，如果不合法、不合理，则为无理信访，也不会得到支持。《信访工作条例》明确规定：“坚持依法按政策解决问题。将信访纳入法治化轨道，依法维护群众权益、规范信访秩序。”[5]即处理信访问题，既要依法也要依政策，显然，这是加大了对群众利益保护的力度。
（五）坚持源头治理化解矛盾
坚持源头治理化解矛盾是《信访工作条例》在2005年《信访条例》相关规定的基础上的进一步完善。党的十八大以来，习近平总书记对信访问题的源头治理非常重视，多次强调要注重源头预防，夯实基层基础，不断增强工作的前瞻性、系统性、针对性。实践中，注重源头预防除了注意信访问题的诱发因素外，还需要夯实信访基层基础建设、基层信访工作队伍建设，以及相关制度建设、化解机制的健全与完善。正因如此，《信访工作条例》以条文的形式明确指出，要坚持源头治理化解矛盾。这一规定，体现了习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要思想，同时明确了新时代做好信访工作的路径，具有较强的前瞻性、科学性、系统性、针对性。
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