石艳虹 阴冠平
普陀山位于杭州湾以东，为我国四大佛教名山之一。经省十三届人大常委会第三十八次会议批准，《舟山市普陀山风景名胜区条例》（以下简称条例）于2023年1 月1 日起施行。条例的出台，有利于解决景区保护和管理中的实际问题，提高管理的法治化水平，为普陀山风景名胜区提供坚实的法治保障。
条例共六章四十三条，包括总则、规划与建设、保护、管理、法律责任、附则。在总则部分，条例对景区范围、原则、管理体制进行了明确。
条例规定，普陀山风景名胜区由普陀山岛（含豁沙山）、洛迦山岛和朱家尖岛东部以及相关海域组成，同时规定，具体范围按照国务院批准的《普陀山风景名胜区总体规划》确定。风景区实行科学规划、统一管理、严格保护、永续利用的原则。
根据机构改革情况和风景区管理实际，条例明确了市政府，市林业主管部门，风景区管理机构，风景区所在地各级政府、各职能部门的职责，进一步厘清了风景区管理体制。
针对实际管理中存在的协作问题，条例第六条规定：风景区管理机构发现不属于本单位管辖的违法行为，应当先行制止，采取有效措施减轻或者消除影响，并及时移送有权机关处理；
有权机关应当及时将处理情况通报风景区管理机构。明确风景区管理机构与具有执法权的相关行政管理部门应当建立协作配合机制。
严格保护是风景区可持续发展的根本保证。
“在条例制定过程中，坚持把保护风景名胜资源和生态环境放在风景区工作首位，特别是突出保护的主动性和针对性，明确保护什么、怎样保护。”舟山市人大常委会法工委法规处处长熊良敏介绍，凸显保护，是条例的最大亮点。
条例细化风景名胜资源的范围，将其分为人文资源与自然资源，对各类代表性资源作了列举式表述，明确风景区内具有观赏、文化或者科学价值的建筑、经文、石刻等人文资源和山体水体、林木植被、野生动物、地质地貌景观等自然资源，均属于风景名胜资源，并设置了分类保护措施。
条例还将危害文物安全、刻画涂污景物、在殡葬设施区外的公共区域或者野外放置骨灰容器、擅自猎捕野生动物或者采集重点保护野生植物、擅自释放外来物种等破坏风景名胜资源的行为列为禁止性活动。
值得一提的是，条例首设文明敬香条款，填补了国内相关空白。条例第二十二条规定，风景区要建立文明敬香机制和健全燃香安全管理制度，规范燃香地点、敬香数量、敬香规格和敬香形式，在燃香点设专人管理。禁止销售、使用不符合国家标准的燃香，倡导使用环保燃香。
近些年来，风景区内时有发生违法违规建设活动。为遏制该类行为，条例对相关建设活动作了规范。
如，条例第十一条规定，禁止在风景区核心景区内新建、扩建宾馆、酒店、招待所、培训中心、疗养所（院）、度假村以及其他与风景名胜资源保护无关的建（构）筑物、设施；
已经建设的，应当按照有关风景区保护的国土空间规划，逐步迁出。风景区内应当严格控制新建住宅。规划住宅用地外的现有住宅不得翻建、改建、扩建。风景区内任何单位和个人未经许可不得擅自进行临时建设。
《舟山市普陀山风景名胜区条例》的出台，为景区保护与管理提供坚实的法治保障。
“严”字当头的同时，也为民生“破例”。
“这是争取来的一个突破。”熊良敏介绍，国家的风景名胜区条例严禁危化项目建设，但考虑到普陀山风景区也是一个居民区，老百姓实际生活有需求，条例增加了例外规定：普陀山岛内核心景区外确因居民生活需要设置小规模燃气站、加油站的，应当符合国家安全技术标准和相关国土空间规划。
“可以建，但有前提条件，一是确有民生需求，二是必须符合国家安全技术标准和相关国土空间规划。”熊良敏提醒。
2008 年《浙江省普陀山风景名胜区条例》实施以来，对推进普陀山风景名胜区的资源保护和健康有序发展发挥了重要作用。但随着舟山市经济社会的发展、生态环境保护要求的提高以及普陀山风景名胜区管理体制的调整，原条例已经不能充分适应景区保护和管理的实际需要，亟需通过立法途径解决普陀山保护和管理的实际问题。
为此，省十三届人大二次会议上，省十三届人大代表戴灵芝等提出了修改《浙江省普陀山风景名胜区条例》的议案。省人大环资委、法委征求舟山市意见后，考虑到舟山已有地方立法权，建议由其自行制定设区市的地方性法规，省条例同步废止。
条例由普朱管委会（普陀山风景名胜区管理委员会）负责起草。历经多次审议，2022 年8 月29 日，舟山市八届人大常委会第三次会议表决通过了条例。
立足于景区实际，条例采用“边调研、边起草、边研究、边修改”的方式，研究国内风景名胜、城乡规划、文物保护等50 余部法律法规及政策文件，系统分析研究立法涉及的焦点问题，先后召开各类座谈会20 余场，征求意见600 余条，为条例起草奠定理论和实践基础。
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